Regulierung von Wetten verfehlt ihr Ziel in Brasilien

Ende Juni 2026 kündigte die Bundesregierung an, dass Begünstigte von Kreditprogrammen wie dem neuen „Desenrola Adimplentes“ und dem „Fies Empreendedor“ sechs Monate lang keine Wetten abschließen dürfen. Diese Maßnahme reiht sich in andere aktuelle Initiativen ein, wie beispielsweise diejenige, die es jedem Bürger ermöglicht, seine CPF-Nummer bei legalen Wettanbietern sperren zu lassen. Diese Maßnahmen sind positiv, reichen aber nicht aus. Beide gehen von derselben Prämisse aus: Angesichts eines anerkanntermaßen schädlichen Produkts obliegt es dem Einzelnen, sein eigenes Verhalten einzuschränken. Es ist jedoch notwendig, die Plattformen zu regulieren, die genau darauf ausgelegt sind, dieses Verhalten zu fördern. Diese Notwendigkeit ist nichts Neues. In einer Aussage vor dem Untersuchungsausschuss zu Wetten im Dezember 2024 erklärte Régis Dudena, damals Staatssekretär für Lotterien und Wetten im Finanzministerium, dass die Struktur der Wetten auf systematische Verluste ausgerichtet sei.

Monate später erklärte Robinson Barreirinhas, damals Sonderstaatssekretär der Bundessteuerbehörde, dass „jemand, der das ganze Jahr über wettet, mehr verliert als gewinnt“. Die für die Regulierung Verantwortlichen selbst haben, wenn auch nur am Rande, die Ernsthaftigkeit der Situation anerkannt. Wetten sind keine nachhaltige Form der Unterhaltung. Trotzdem blieb von dieser parlamentarischen Untersuchungskommission (CPI) wenig übrig. Ihr Abschlussbericht wurde abgelehnt, und die vorgeschlagenen Gesetzesentwürfe gerieten schnell in Vergessenheit. Von den 20 empfohlenen Maßnahmen wurden vierzehn in eigenständige Gesetzesentwürfe umgewandelt, die alle am selben Tag, dem 16. Juni 2025, eingereicht wurden. Doch dort liegen sie bis heute, mehr als ein Jahr später, ohne Beschluss. Die anderen fünf wurden gar nicht erst zu Gesetzentwürfen.

Die Ablehnung des Berichts war die Bestätigung dafür, dass legalisiertes Glücksspiel dem Land Gewinne einbringt; daher ist es Aufgabe des Staates, diese Einnahmequelle zu schützen und nicht zu zerstören. Diese Logik zieht sich durch den gesamten regulatorischen Rahmen der Branche. Die Verantwortung für den Schaden liegt beim Spieler, niemals bei der Infrastruktur, die das Wetten erst ermöglicht. Der Staat klärt den Spieler auf, stellt ihm Instrumente zur Selbstkontrolle zur Verfügung und überwacht den Schwarzmarkt. Mehr nicht.

Der Rahmen ist entscheidend

Dieses Verständnis ist ein typisches Beispiel für das, was die Verhaltenswissenschaft als „individuellen Rahmen“ (i-frame) bezeichnet. Das Konzept, das auf die Arbeiten von Nick Chater und George Loewenstein zurückgeht, besteht darin, die Verantwortung für ein Produkt, einen Prozess oder ein System zu minimieren, indem sie auf den Nutzer übertragen wird. Der individuelle Rahmen fragt, was jede Person anders machen kann: weniger spielen, vorsichtiger ausgeben, ein freiwilliges Limit aktivieren. Im Gegensatz dazu stellt der sogenannte „systemische Rahmen“ (s-frame) die Frage: Was muss sich an der Struktur ändern, um schädliches Verhalten zu unterbinden? Die Auszahlungsgeschwindigkeit, die Produktgestaltung, die Regel, die eine bestimmte Praxis erlaubt oder verbietet?

Der aktuelle Stand der Regulierung in Brasilien zeigt, dass es kein Problem darstellt, einer süchtig machenden und potenziell schädlichen Aktivität nachzugehen, solange diese als regulär gilt. Das Problem ausgehend vom Konzept des individuellen Rahmens zu verstehen, steht im Einklang mit der materiellen Struktur des brasilianischen Marktes: Wir regulieren den Zugang und die Informationen, ohne den Wirtschaftsblock herauszufordern, der den Sektor dominiert. Doch das reicht nicht aus. Es ist notwendig, das Produkt zu regulieren.

Wer sind die Gewinner?

Zudem gelten die verhängten Sperren nur für Plattformen, die vom Sekretariat für Preisgelder und Wetten zugelassen sind. Illegale Websites bleiben von diesem Mechanismus unberührt, da sie am Rande der Regulierung operieren. Die Regierung hat kürzlich die Sperrung von Konten illegaler Wettanbieter eingeführt, doch das Ausmaß des Problems ist groß. Um eine Vorstellung davon zu bekommen: In einer fachlichen Studie vom September 2024 dokumentierte die Zentralbank, dass 56 Wettunternehmen unter wirtschaftlichen Klassifizierungen operierten, die sie nicht als Glücksspielanbieter auswiesen. Zusammen erhielten sie in diesem Monat Überweisungen in Höhe von 20,8 Milliarden R$ über Pix, was einem Durchschnitt von 235,7 Millionen R$ pro CNPJ entspricht. Im gleichen Zeitraum wickelten 520 Unternehmen, die in der CNAE-Klassifizierung korrekt als Glücksspielanbieter eingestuft waren, 0,3 Milliarden R$ ab, also 577.000 R$ pro CNPJ.

Das heißt, der Abstand zwischen den beiden Durchschnittswerten betrug das 408-Fache. Diese Zahl deutet auf einen umgekehrten Zusammenhang zwischen Finanzfluss und statistischer Sichtbarkeit hin. Je mehr Geld ein Unternehmen umschlug, desto seltener tauchte es in den Aufzeichnungen als Wettanbieter auf. Die 520 sichtbaren Unternehmen waren klein und weit verstreut. Das Geld konzentrierte sich auf 56 CNPJs, die das Wirtschaftssystem nicht als Wettanbieter klassifizierte. Selbst nach der Regulierung im Januar 2025 deuten Daten des Sekretariats für Lotterien und Wetten darauf hin, dass dieser Markt nach wie vor problematisch ist. Heute gibt es 84 zugelassene Betreiber und 192 Marken mit unterschiedlichen Namen, doch ein Großteil davon gehört denselben Konzernen an. Der Unternehmensblock, der diesen Wettstreit für sich entschieden hat, stützt sich auf drei Säulen: Werbung, frei zugängliche Medien und die vom Staat selbst aufgebaute Zahlungsinfrastruktur.

Wer schon weniger hatte, verliert am meisten

Dieselben Daten der Zentralbank zeigen, woher dieses Geld stammt. Im August 2024 setzten fünf Millionen bei „Bolsa Família“ registrierte Personen 3 Milliarden R$ über Pix ein. Das entspricht etwa 17 % der im Programm registrierten Begünstigten. Dieses Muster wiederholt sich oberhalb dieser sozialen Schwelle. Laut einer Umfrage des Beratungsunternehmens Strategy& gehören 40 % der brasilianischen Spieler den Klassen D und E an, 45 % der Klasse C und nur 16 % den Klassen A und B. Insgesamt stammen 85 % der Teilnehmer aus der ärmsten Hälfte der Einkommensstruktur. Und entscheidend ist nicht nur, wer wettet. Es geht darum, wie viel jedes Haushaltsbudget für Wetten aufwendet. Dieselbe Studie, die auf der Erhebung zum Familienbudget basiert, zeigt, dass die Klassen A und B 0,36 % ihres Haushaltsbudgets für Wetten ausgeben. Die Klasse C gibt 0,77 % aus. Die Klassen D und E geben 1,38 % aus, fast viermal so viel wie die Reichsten. Je geringer das Einkommen, desto größer ist der Anteil, der dafür aufgewendet wird. Das Produkt dringt in die Einkommensstruktur vor und konzentriert sich genau dort, wo am wenigsten Spielraum besteht, um es zu verkraften.

Die Zahlen lassen Rückschlüsse auf die Gestaltung dieser Plattformen zu. Mit der Einführung von „Pix“ im Jahr 2020 beseitigte die Zentralbank selbst die Zahlungshürden in der brasilianischen Wirtschaft. Das Bezahlen wurde einfach, und das Wetten gewann an Unmittelbarkeit und Impulsivität. Das Geld aus dem Gehalt oder der Sozialhilfe konnte mit nur drei Fingertipps auf dem Handy in weniger als 60 Sekunden in einen Einsatz umgewandelt werden. Derselbe Staat, der diese Reibungsverluste beseitigt hat, mahnt den Spieler nun zur Vorsicht. Die Institutionen, die diese Praxis regulieren, übertragen dem Spieler die Verantwortung dafür, ein Verhalten einzudämmen, zu dem die Plattformen von vornherein anregen sollen. Das ist der Widerspruch, den der vom Finanzministerium vertretene Diskurs zum verantwortungsvollen Spielen nicht löst. Das Problem liegt nicht allein beim Einzelnen, daher kann er nicht allein dafür verantwortlich sein, eine infrastrukturelle Entscheidung rückgängig zu machen oder abzumildern.

Regulierung auf der entscheidenden Ebene

Der Schwerpunkt der Regulierung muss verlagert werden. Die Regulierung der Kommunikationsinfrastruktur der Plattformen ist ein Anfang, doch es ist notwendig, auf die Architektur zur Beschleunigung des Produkts einzuwirken. Weiterhin sind Maßnahmen unerlässlich wie: die Festlegung eines Mindestabstands zwischen zwei Wetten; das Verbot von Designelementen, die impulsive Entscheidungen fördern oder es dem Nutzer erschweren, das Spiel zu unterbrechen („Dark Patterns“); das Verbot von Bonusangeboten zur Gewinnung oder Bindung von Spielern; das Verbot, Influencer und Partner entsprechend den Verlusten der Spieler zu vergüten (das sogenannte „Honorar für das Unglück anderer“); sowie die Bereitstellung öffentlicher Mittel für die Prävention und Behandlung von Spielsucht.

Jede dieser Maßnahmen ist bereits in Gesetzesentwürfen festgehalten, doch der Widerstand ist politischer Natur. Jede Regulierung basierte bislang auf dem Prinzip des individuellen Ansatzes. Sie hat dem Einzelnen die volle Verantwortung für den Einsatz übertragen, ohne dass sich der Staat direkt in die Art und Weise einmischt, wie dieser Einsatz erfolgen soll. Die Regulierung muss nun einen systemischen Charakter annehmen. Es reicht nicht aus, auf das Verhalten der Spieler einzuwirken, wenn die Plattformen darauf ausgelegt sind, pathologisches Verhalten zu maximieren. Der brasilianische Staat muss nun entscheiden, in wessen Interesse die Infrastruktur weiterhin betrieben werden soll.

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