Brasilien begeht den 15. Jahrestag der Privatisierung seiner Flughäfen

Das 2011 gestartete Programm zur Vergabe von Flughafenkonzessionen in Brasilien hat das Land zu einem der weltweit größten empirischen Infrastruktur-Versuchsfelder gemacht, wobei im Rahmen von sieben Ausschreibungsrunden 59 Flughäfen an die Privatwirtschaft übertragen wurden. Dieser Prozess, der heute etwa 90 % des nationalen Passagieraufkommens abdeckt, verlief nicht geradlinig; er durchlief eine institutionelle Lernkurve, die von bemerkenswerten betrieblichen Erfolgen und tiefgreifenden Finanzkrisen geprägt war, die eine Umstrukturierung des Regulierungsmodells erforderten. Bis 2011 wurde das System zentral von der Bundesregierung über die Infraero im Rahmen einer Quersubventionsarchitektur betrieben, bei der profitable Terminals defizitäre Terminals finanzierten. Der Übergang zum Konzessionsmodell wurde durch mögliche Kapazitätsengpässe, die Krise des „Luftverkehrsstillstands“ von 2006 und den dringenden Investitionsbedarf für die großen Sportveranstaltungen der 2010er Jahre, wie die Fußball-Weltmeisterschaft 2014 und die Olympischen Spiele 2016, motiviert.

Von der ersten bis zur dritten Konzessionsrunde lag der Schwerpunkt auf einzelnen großen Flughäfen, bei denen eine Beteiligung von Infraero in Höhe von 49 % an den neuen Unternehmen vorgeschrieben war (mit Ausnahme von São Gonçalo do Amarante in Rio Grande do Norte). Dies geschah, um die finanzielle Stabilität des staatlichen Unternehmens zu gewährleisten. Ab der vierten Runde im Jahr 2017 wurde die Beteiligung von Infraero abgeschafft, und das Blockmodell etablierte sich in den folgenden Runden (von der fünften im Jahr 2019 bis zur siebten im Jahr 2022), wobei die Quersubvention in jeden privaten Vertrag integriert wurde, um die Rentabilität kleinerer Regionalflughäfen sicherzustellen.

Die private Verwaltung brachte Fortschritte, aber auch Rückschläge

Die gesammelten empirischen Erkenntnisse zeigen, dass die private Verwaltung in drei Bereichen erhebliche Fortschritte gebracht hat. Der erste Bereich betrifft die betriebliche Effizienz: Flughäfen mit Konzessionen sind in der Regel technisch effizienter, insbesondere bei den jüngsten Konzessionsrunden und bei größeren Terminals. Diese Verbesserung lässt sich auf eine größere administrative Flexibilität, die Autonomie in der Verwaltung und die Fokussierung auf betriebliche Ergebnisse zurückführen. Auch die Servicequalität hat sich verbessert. Es gab eine positive Entwicklung bei den Indikatoren für die Passagierzufriedenheit (IQS) und bei der Modernisierung der baulichen Anlagen. Hinzu kommen die steuerlichen Erträge für die öffentlichen Kassen: Längsschnittstudien zeigen, dass die Privatisierung zu einem Anstieg der ICMS-Einnahmen in den Bundesstaaten geführt hat. Ein bemerkenswerter Fall war am Flughafen Fortaleza zu beobachten, nach einer vierjährigen Stabilisierungsphase. Dieser Gewinn stärkt natürlich langfristig die öffentlichen Finanzen.

Andererseits sah sich das Privatisierungsprogramm mit strukturellen Rückschlägen konfrontiert. Die makroökonomische Anfälligkeit war einer davon. Die Wechselkursvolatilität erwies sich als Hauptgrund für Vertragsneuverhandlungen und verdeutlichte die finanzielle Anfälligkeit der privaten Betreiber gegenüber externen Schocks. Übermäßiger Optimismus und Verschuldung waren ein zweiter wichtiger Nebeneffekt: Die bei den ersten Auktionen praktizierten aggressiven Aufschläge (das sogenannte „Konzessionsparadoxon“), zusammen mit Nachfrageprognosen, die sich nicht bewahrheiteten, führten zu finanziellen Belastungen und zur Rückgabe von Vermögenswerten, wie in den symbolträchtigen Fällen der Flughäfen Viracopos, in Campinas (derzeit in der Planungsphase für eine Neuausschreibung), des Galeão in Rio de Janeiro und von São Gonçalo do Amarante, der die Hauptstadt von Rio Grande do Norte, Natal, bedient.

Ein weiteres Problem: Die ursprünglichen Verträge, die starre Investitionszeitpläne (CAPEX) vorschrieben, die von der tatsächlichen Nachfrage einiger Flughäfen abgekoppelt waren, führten zu übermäßigen ungenutzten Kapazitäten in den Terminals. Was paradoxerweise die technische Effizienz des Betriebs beeinträchtigte. Schließlich gab es die sogenannte „nicht vertraglich geregelte Dimension“, die durch eine Effizienzdiskrepanz gekennzeichnet war, bei der betriebliche Gewinne nicht zwangsläufig zu regionaler Anbindung oder messbaren sozial-ökologischen Vorteilen führten. Dies geschah, weil es in den ersten Ausschreibungsrunden versäumt wurde, explizite Ziele für diese Dimensionen festzulegen.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Geschichte der Konzessionen in Brasilien zeigt, dass die Privatisierung kein Wundermittel ist, sondern ein wirkungsvolles Instrument, das anpassungsfähige und widerstandsfähige Verträge erfordert. Der zukünftige Erfolg wird von einer institutionellen Gestaltung abhängen, die die Rentabilität des privaten Betreibers mit der Schaffung von öffentlichem und sozialem Mehrwert für das Land in Einklang bringt.