Chile stellt die Demokratie auf die Probe

Chiles Kampf gegen das organisierte Verbrechen ist in eine verfassungsrechtliche Gefahrenzone geraten, da Präsident José Antonio Kast weitreichende Notstandsbefugnisse anstrebt, die nach Ansicht von Kritikern die bürgerlichen Freiheiten schwächen, den Kongress an den Rand drängen und Instrumente aus der autoritären Vergangenheit des Landes in Friedenszeiten wiederbeleben könnten. Die Sicherheitsdebatte in Chile dreht sich nicht mehr nur um Polizei, Staatsanwaltschaft, Grenzen oder Gefängnisse. Sie hat sich auf die Staatsarchitektur selbst ausgeweitet. Nachdem er die umstrittene Wirtschafts- und Steuerreform, das Vorzeigeprojekt seiner Regierung, durchgesetzt hatte, legte Kast dem Kongress eine Verfassungsreform vor, die es dem Präsidenten ermöglicht, einen Ausnahmezustand aus Sicherheitsgründen von bis zu acht Monaten auszurufen. Der am vergangenen Montag im Senat eingebrachte Entwurf sorgte bei Abgeordneten aller politischen Lager für Unruhe, darunter auch bei Regierungsanhängern und Abgeordneten des rechten Flügels.

Der Druck ist real. Im vergangenen Jahrzehnt haben transnationale kriminelle Organisationen in einem Land, das lange als eines der stabilsten Lateinamerikas galt, an Einfluss gewonnen. In einer Umfrage des Instituts für öffentliche Politik der Universität Andrés Bello bezeichneten 96 Prozent der Befragten die organisierte Kriminalität als direkte Bedrohung für die nationale Sicherheit. Die Angst ist nahezu allgegenwärtig. Kast hat mit acht Verfassungsänderungen im Rahmen der Agenda gegen organisierte Kriminalität und Terrorismus (ACOT) geantwortet. Das Paket ergänzt 19 Gesetzesentwürfe, die bereits im Kongress verhandelt werden, sowie etwa zehn weitere Vorschläge. Kritiker bemängeln jedoch, dass die Kernfrage unbeantwortet bleibt: Was hindert Chile daran, diese Gruppen im Rahmen der bestehenden Verfassung zu bekämpfen?

„Nichts in der chilenischen Verfassung steht den erklärten Sicherheitszielen der Regierung im Wege“, sagte der Verfassungsrechtler Javier Couso, Leiter des Doktorandenprogramms für Rechtswissenschaften an der Universität Diego Portales, gegenüber EFE. Er bezeichnete die Reform als unnötig für die Bekämpfung von organisierter Kriminalität oder Terrorismus. Jorge Araya, Sicherheitsexperte an der Universität Santiago, ging noch weiter. Gegenüber der Nachrichtenagentur EFE bezeichnete er die Maßnahmen als „absolut missbräuchlich“ und unvereinbar mit der Demokratie. Sein Einwand richtet sich nicht gegen das gewaltsame Vorgehen an sich, sondern dagegen, dass außerordentliche Befugnisse die ruhigere Arbeit des Aufbaus leistungsfähiger Institutionen ersetzen.

Araya erklärte, die wirksamste Maßnahme fehle: mehr Ressourcen für die Behörden, die mit der Untersuchung, Verfolgung und Eindämmung des organisierten Verbrechens beauftragt sind. Kriminelle Strukturen gedeihen durch Geld, Korruption, territoriale Kontrolle und schwache Institutionen. Ein achtmonatiges Dekret mag zwar Entschlossenheit signalisieren, verbessert aber nicht automatisch die Informationslage, die Beweislage oder die Strafverfolgung. Der Minister für öffentliche Sicherheit, Martín Arrau, verteidigte den Vorschlag in der Sendung „Tolerancia Cero“ von CNN Chile. Er sei für Gebiete gedacht, in denen terroristische oder kriminelle Organisationen aktiv seien und in die der Staat nur schwer Zugang habe, erklärte er. Die ungeklärte Frage sei, ob ein schwieriges Gebiet eine außerordentliche präsidiale Machtbefugnis ohne ordentliche demokratische Legitimation rechtfertige.

Acht Monate ohne die üblichen Bremsen

Der Präsident könnte den Ausnahmezustand ausrufen, ohne vorher den Kongress zu konsultieren. Die Behörden könnten Bewegungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit einschränken und die Kommunikation über alle Medien abfangen. Diese letzte Machtbefugnis hat die Besorgnis verstärkt. Diego Pardo, Rechtsprofessor an der Adolfo-Ibáñez-Universität, erklärte gegenüber EFE, dass Reformen, die die Macht in der Exekutive konzentrieren, die Demokratie untergraben, wenn parlamentarische und zeitliche Begrenzungen unzureichend sind. Die Gefahr, so Pardo, bestehe in einem Ermessensspielraum, der nicht an Standards gebunden sei, die von einer anderen Institution überprüft werden könnten. Die Bedenken betreffen auch die Befugnis des Präsidenten, terroristische oder kriminelle Organisationen als solche einzustufen. Wenn die Exekutive das Ziel definiert, Sonderbefugnisse aktiviert und deren Anwendung überwacht, verschmelzen die Schutzmechanismen zunehmend in einer einzigen Behörde.

Pardo bezeichnete die Überwachung ohne richterliche Anordnung als besonders besorgniserregend. Der Vorschlag sieht keine gerichtliche Anordnung vor, wodurch Bürger der Überwachung ohne vorherige Prüfung durch eine unabhängige Behörde ausgesetzt sind. In Chile hat diese Auslassung historisches Gewicht. Pardo wies darauf hin, dass das Nationale Informationszentrum (CNI) während der Ausnahmezustände der Diktatur die Kommunikation politischer Gegner abfing. Der Vergleich setzt die heutige Regierung nicht mit jenem Regime gleich. Er erkennt an, dass die Chilenen eine Zeit erlebt haben, in der die Sprache des Ausnahmezustands es repressiven Institutionen ermöglichte, Politik als Sicherheitsinstrument zu betreiben. Experten, die von der Nachrichtenagentur EFE befragt wurden, bezeichneten den Vorschlag als beispiellos seit der Rückkehr zur Demokratie. Einige Bestimmungen ähneln einem Ausnahmezustand, der verfassungsrechtlich für Kriege von außen vorgesehen ist. Araya betonte, dass Präsident Sebastián Piñera selbst während der sozialen Unruhen 2019 einen Ausnahmezustand, nicht aber den weitaus strengeren Belagerungszustand, ausgerufen habe.

Kast antwortete mit einem Verweis auf seine demokratische Vergangenheit. Bei einer Veranstaltung der Medienföderation wurde er gefragt, ob er jemals ein Wahlergebnis abgelehnt oder seine Autorität missbraucht habe, um die Demokratie zu untergraben. Seine Antwort lautete: Nein. Doch die Verfassungsgestaltung darf nicht auf dem Versprechen eines einzelnen Präsidenten beruhen. Für jeden künftigen Amtsinhaber sind Schutzmechanismen vorgesehen, auch für jemanden, der vage Befugnisse möglicherweise aggressiver auslegt. Entscheidend ist nicht, ob Kast glaubt, die Befugnisse zu missbrauchen, sondern ob ein Missbrauch möglich wäre, nachdem die Verfassung diese Befugnisse geschaffen hat.

Die Politik des entschlossenen Aussehens

Francisco Zúñiga, Verfassungsrechtler und Professor an der Universität von Chile, bezeichnete den Plan als „Verfassungspopulismus“. Er biete weitreichende Veränderungen als magische Antwort auf die Unsicherheit, sagte er, und gefährde gleichzeitig die republikanische Demokratie und die Rechtsgarantien. Diese Formulierung beschreibt eine in Lateinamerika immer wiederkehrende Versuchung. Wenn die Angst wächst und Institutionen träge erscheinen, lässt sich konzentrierte Exekutivgewalt als Klarheit verkaufen. Der Kongress wird zum Verzögerungsinstrument, die Justiz zur Blockade. Rechte werden als Gefälligkeiten für Kriminelle dargestellt, anstatt als Schutz für alle. Dieses Argument ist besonders verführerisch, wenn die Bedrohung real ist.

Die Bedrohung durch das organisierte Verbrechen in Chile ist real. Familien erleben die Folgen durch Angst, veränderte Lebensgewohnheiten und das Misstrauen, dass der Staat nicht mehr alle Gemeinden gleichermaßen kontrolliert. Daher ist das Versprechen eines entschlossenen Vorgehens in schwer zugänglichen Gebieten politisch brisant. Präzision ist daher unerlässlich. Eine glaubwürdige Reform sollte erläutern, was bestehende Institutionen rechtlich nicht tun dürfen, welches Problem jede neue Befugnis löst, wer deren Anwendung kontrolliert und wie Bürgerinnen und Bürger Rechtsschutz erlangen können. Die Regierung hat zwar weitreichende Befugnisse angekündigt, aber nur unzureichend dargelegt, warum die bestehenden verfassungsrechtlichen Instrumente nicht ausreichen.

Die Debatte im Senat wird voraussichtlich Anfang September beginnen. Die Regierung verhandelt nach heftigen Meinungsverschiedenheiten im Kongress, auch innerhalb ihrer Koalition und unter den rechten Abgeordneten, und der Text könnte noch angepasst werden. Die Zustimmung bleibt ungewiss. Die eigentliche Entscheidung liegt nicht einfach in der Wahl zwischen Sicherheit und Freiheit. Es geht um zwei Modelle öffentlicher Ordnung. Das eine stützt sich auf Institutionen, Ressourcen, Beweise und Kontrolle. Das andere auf eine außergewöhnliche präsidiale Befugnis, die rasch konzentriert und als vorübergehend verteidigt wird. Acht Monate sind im Kalender nur ein kurzer Zeitraum. Im Kontext der Verfassungsordnung reichen sie jedoch aus, um die Erwartungen an das Handeln der Regierung ohne Kongress oder Richter zu verändern. Chiles Gefahr besteht nicht nur in spektakulären Machtmissbrauchsfällen. Sie besteht darin, dass Ausnahmesituationen allmählich als normal erscheinen, eine beängstigende Zeit nach der anderen.