Die Geschichte des Glücksspiels und der Wetten in Brasilien

Casinos, die derzeit sowohl in der Online- als auch in der „Präsenz“-Version verboten sind, waren in Brasilien in der Vergangenheit bereits legalisiert worden. Sie waren nicht nur legal, sondern für viele auch ein Teil des Nachtlebens. Im berühmten Cassino da Urca, das von 1933 bis zum Verbot des Glücksspiels in Brasilien im Jahr 1946 als solches betrieben wurde, stand Carmen Miranda regelmäßig auf dem Programm – auch Ary Barroso, Dalva de Oliveira und Emilinha Borba traten dort regelmäßig auf. Die Geschichte des Glücksspiels in Brasilien reicht weit über die umstrittenen Wetten hinaus, die in jüngster Zeit zu einem wirtschaftlichen und gesundheitspolitischen Problem geworden sind. Das „Jogo do Bicho“, Casinos, Bingo und Wetten haben mehr gemeinsam als nur die Logik des Wettens und die Anziehungskraft auf Spielsüchtige; zu einem bestimmten Zeitpunkt wurden sie alle im Land verboten – Online-Wetten wurden letzte Woche durch eine vorläufige Verordnung der Bundesregierung verboten.

Der rechtliche Rahmen, der Glücksspiele in Brasilien verbot, stammt aus der Zeit des „Estado Novo“ unter Getúlio Vargas (1882–1954). Vor 85 Jahren, am 3. Oktober 1941, veröffentlichte seine Regierung das sogenannte Gesetz über strafbare Vergehen. In der Praxis wurde das Glücksspiel unter Strafe gestellt – laut gesetzlicher Definition ein Spiel, „bei dem Gewinn und Verlust ausschließlich oder hauptsächlich vom Glück abhängen“, „Wetten auf Pferderennen“ außerhalb der Rennbahnen – die bis heute in Betrieb sind – sowie „Wetten auf jegliche anderen Sportwettkämpfe“. „Wetten auf Fußball waren nach einer wörtlichen Auslegung der Gesetzgebung von 1941 schon immer Glücksspiele“, kommentiert der Rechtsanwalt Pedro Ramunno, Professor an der Universidade Presbiteriana Mackenzie.

„Historisch gesehen verbietet Brasilien den Betrieb sogenannter Glücksspiele“, fasst die Rechtsanwältin Priscila Arraes Reino zusammen, Autorin des Buches Burnout Tem Lei, die sich in letzter Zeit mit Fällen von Spielsucht beschäftigt. Marcelo Crespo, Rechtsanwalt und Dozent an der Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPM), fügt hinzu, dass die brasilianische Haltung gegenüber Glücksspielen „stets sehr restriktiv“ war. Lange vor dem Hype um das „Jogo do Tigrinho“ war eines der Ziele der Gesetzgebung das berühmte „Jogo do Bicho“, eine vom Unternehmer João Batista Viana Drummond erfundene Spielvariante, um die Einnahmen seines Zoos in Vila Isabel in Rio de Janeiro zu steigern.

Im Jahr 1892 schuf er ein System, bei dem jeder Besucher zusammen mit der Eintrittskarte für den Zoo ein Los erhielt, das sich auf eines der 25 Tiere einer Tabelle bezog. Am Ende des Tages wurden bei einer Ziehung Preise an die Glücklichen vergeben, deren Tier gezogen wurde. Die Idee wurde zum Erfolg und hatte schon bald – und zwar bei weitem – die Mauern des Zoos überschritten. Die Behörden sahen in dem Glücksspiel ein Problem und begannen, Maßnahmen zu seiner Bekämpfung zu ergreifen – 1899 wurde beispielsweise ein Gesetz erlassen, das darauf abzielte, die Teilnehmer zu bestrafen. Im Untergrund florierte das Spiel mit einem komplexen Netz aus Wettbüros, Geldwechslern und Bankiers, das tief in der Gesellschaft verwurzelt und zugleich mit der Kriminalität verflochten war.

Doch während das Gesetz von 1941 Glücksspiele unter Strafe stellte, wurde eine Ausnahme – bisweilen mit luxuriösem Charakter – beibehalten: die Casinos. Der entscheidende Punkt ist, dass die Regierung unter Vargas begann, diese Orte der Unterhaltung und des Glücksspiels als Ausnahme zu behandeln, mit der Begründung, dass sie für die Wirtschaft, die Freizeitgestaltung und den Tourismus wichtig seien. Erst 1946, bereits unter der Präsidentschaft von Eurico Gaspar Dutra (1883–1974), wurden die Casinos reguliert: Das neue Dekret hob die Lizenzen dieser Spielstätten auf und widerrief frühere Vorschriften, die deren Betrieb erlaubt hatten. „Seitdem ist das brasilianische Modell im Grunde das gleiche wie heute: Glücksspiel ist verboten, mit Ausnahmen, die der Staat selbst gewährt“, sagt Ramunno.

Zur gleichen Zeit wurden die Grundlagen für die vom Staat selbst betriebenen Lotterien geschaffen – Glücksspiele in Brasilien wurden zu einem Monopol öffentlicher Dienstleistungen, die vom Staat selbst genehmigt und reguliert wurden. Diese Struktur wurde durch ein Dekret der Vargas-Regierung aus dem Jahr 1944 geregelt, und später, bereits während der Militärdiktatur, festigte 1967 ein neues Gesetz, dass die Bundeslotterie eine ausschließliche Aufgabe des Bundes war – seit 2020 wurde dieses Privileg auch auf die Bundesländer ausgeweitet. „In diesem Zusammenhang bilden die Lotterien die große Ausnahme“, betont Ramunno. „Historisch gesehen gibt es eine Unterscheidung zwischen Glücksspielen und den gesetzlich ausdrücklich zugelassenen Wettformen, wie den Lotterien“, erklärt Crespo.

Deshalb erlaubt derselbe rechtliche Rahmen, der das „Jogo do Bicho“ in den Untergrund getrieben hat, auch die „Mega-Sena“, die „Quina“ und die Bundeslotterie sowie weitere Wettformen – unter staatlicher Kontrolle und mit einem Teil der Einnahmen, der für gesetzlich festgelegte Zwecke bestimmt ist. Doch das war noch nicht das Ende des Glücksspielgeschäfts. „Der Sport hatte bereits vor den Wetten eine ähnliche Erfahrung gemacht: das Bingo“, erklärt Ramunno. Ab den 1990er Jahren wurden Bingohallen zugelassen. Diese Einrichtungen wurden als vorübergehende Ausnahme behandelt, und das Argument lautete, dass die damit erzielten Einnahmen zur Finanzierung des Sports verwendet würden – diese Regelung war im „Zico-Gesetz“ vorgesehen, das in jenem Jahr verabschiedet wurde. Im Jahr 1998 behielt das „Pelé-Gesetz“ die Zulassung für Bingo bei – diese wurden nun reguliert.

Das Modell wurde abgeschafft, aber nicht von heute auf morgen. Während seiner ersten Amtszeit als Präsident versuchte Lula im Jahr 2004, alle Formen von Bingo und Spielautomaten ausdrücklich zu verbieten. Genau wie bei den Sportwetten erließ er eine vorläufige Verordnung, die diese Aktivitäten untersagte. „Das ist ein interessanter Präzedenzfall für die aktuelle Situation“, erklärt Ramunno. Seitdem sind Bingo-Spiele auf Wohltätigkeitsveranstaltungen und Anlässe wie die „Festas Juninas“ beschränkt. Sie befinden sich in einer Grauzone: Sie werden toleriert, sind aber nicht reguliert. Hinzu kommen noch Fälle von Kapitalisierungsanleihen – das bekannteste Beispiel ist die „Tele Sena“, die 1991 von einem Unternehmen aus der Gruppe des Fernsehmoderators und Unternehmers Silvio Santos (1930–2024) ins Leben gerufen wurde. Obwohl es Gewinne gibt und Zahlen gezogen werden, ist die Funktionsweise gesichert, da es sich technisch gesehen nicht um ein Glücksspiel, sondern um eine Investition handelt – ein Teil des Geldes wird in Kapital umgewandelt, das gemäß den Produktregeln zurückerhalten werden kann, der andere Teil finanziert die Kosten und die Ziehungen.

Im Bereich der Online-Wetten, den sogenannten „Bets“, verlief die Zulassung etwas anders. Im Dezember 2018, kurz vor dem Ende der Amtszeit der Regierung von Michel Temer, wurden die sogenannten Festquotenwetten genehmigt, was den Weg für Wetten und Online-Apps wie das berühmte „Jog do Tigrinho“ ebnete. „Brasilien hatte Glücksspiele im Jahr 2018 nicht legalisiert, sondern der Kongress schuf letztendlich eine gesetzliche Ausnahme“, vergleicht Crespo. Das Gesetz räumte dem Finanzministerium zwei Jahre Zeit ein, verlängerbar um weitere zwei Jahre, um die entsprechenden Vorschriften zu erlassen. Die Frist lief Ende 2022 ab, ohne dass eine Regelung erlassen worden war. Damit entstand eine Rechtslücke. „Die Tätigkeit war gesetzlich erlaubt, aber es gab keinerlei Vorschriften“, erklärt Ramunno.

„Die Unternehmen, die fast alle ihren Sitz in Curaçao, Malta und anderen Steueroasen hatten, drangen über das Internet in den brasilianischen Markt ein. Sie zahlten in Brasilien keine Steuern, mussten die Spieler nicht identifizieren und hielten sich an keinerlei Werberegeln. Erst im Dezember 2023 erhielt die Branche mit dem Gesetz 14.790 tatsächlich einen regulatorischen Rahmen. „Im Fall der Wetten bestand das Problem darin, dass die Tätigkeit reguliert wurde, bevor es überhaupt Vorschriften gab“, argumentiert die Rechtsanwältin Reino. „Das ist eine wichtige Lehre: Es ist viel schwieriger, den Markt zu kontrollieren, nachdem er bereits enorme wirtschaftliche und gesellschaftliche Ausmaße angenommen hat.“ Erst 2023 kam die Regulierung, und seitdem wurden eine Reihe von Anpassungen und Maßnahmen umgesetzt, um die durch Spielsucht ausgelösten finanziellen und gesundheitlichen Probleme einzudämmen.

Das gleiche Gesetz von 2023 umfasste neben Sportwetten auch die sogenannten „Online-Spiele“. „Mit anderen Worten: Spielautomaten, Roulette, die Crash-Games, das ‚Tigrinho‘. In der Praxis hat Brasilien also Online-Casinos legalisiert und physische Casinos aus Ziegel und Mörtel weiterhin verboten“, sagt Ramunno. „Und worin besteht der Unterschied zu den Lotterien? Bei der klassischen Lotterie wird der Gewinn aus den eingezogenen Einsätzen aufgeteilt, der Veranstalter ist der Staat und der Spieler spielt ein- oder zweimal pro Woche. Bei der Festquote steht die Höhe des Gewinns bereits zum Zeitpunkt des Einsatzes fest“, vergleicht Ramunno. „Das Haus wettet gegen den Spieler, der Betreiber ist privat, das Produkt ist rund um die Uhr auf dem Handy verfügbar, und weltweit finden jede Minute Spiele statt. Rechtlich gesehen fallen beide unter den gleichen Begriff der Lotterie. In der Praxis handelt es sich jedoch um völlig unterschiedliche Produkte, auch was das Suchtpotenzial angeht.“

Der Journalist Anderson Gurgel, Autor des Buches Futebol S/A: A Economia em Campo und Professor an der Mackenzie-Universität, ist der Ansicht, dass das Problem des Wettgeschäfts in Brasilien darin besteht, dass „die brasilianische Gesellschaft systemisch süchtig nach der Welt der Wetten geworden ist“. Nicht nur die Menschen, die wetten, argumentiert er. „Die Medien, die Welt des Fußballs und die Gesellschaft als Ganzes sind abhängig geworden“, sagt er.