Lateinamerika hat Jahrzehnte damit verbracht, zu liberalisieren, zu deregulieren und darauf zu hoffen, dass der Wettbewerb seine Volkswirtschaften neu gestalten würde. Doch da Rohstoffe nach wie vor den Export dominieren und Dienstleistungen mit geringer Produktivität die entlassenen Arbeitnehmer aufnehmen, bleibt die eigentliche Frage schmerzlich ungelöst: Was genau kommt als Nächstes? Lateinamerika kennt dieses Drehbuch auswendig. Öffne die Wirtschaft. Setze lokale Firmen dem Wettbewerb aus. Lass die Schwächsten verschwinden. Verteile Arbeit und Kapital neu. Vertraue darauf, dass der Markt den Rest erledigt. Doch wie Eduardo Levy Yeyati in einem Bericht für Americas Quarterly (AQ) argumentiert, gerät immer wieder aus dem Blickfeld, was als Nächstes kommt. Welche Sektoren sollen aufsteigen, nachdem die alten Schutzmechanismen wegfallen? Welche Aktivitäten sollen Arbeitskräfte aufnehmen, Exporte generieren und so etwas wie die Stabilität der Mittelschicht aufrechterhalten? Die Region hat Jahrzehnte damit verbracht, Barrieren abzubauen und zu deregulieren, doch die versprochene Transformation wirkt immer noch unvollständig, verzögert und an vielen Orten seltsam hohl.

Das macht diese Debatte neu dringlich. Lateinamerika wird erneut aufgefordert, an Wachstum durch Öffnung zu glauben, und zwar in einem Moment, in dem Regierungen versuchen, ihre Volkswirtschaften aus Jahren der Enttäuschung herauszureißen. Jüngste Unruhen anderswo, insbesondere im Nahen Osten, haben die Aufmerksamkeit erneut auf die geopolitische Stabilität der Region und ihren enormen Rohstoffreichtum gelenkt, von Öl über Soja bis hin zu Eisenerz. Auf dem Papier mag dies wie ein glückliches Erbe erscheinen. In der Praxis, so argumentiert der Bericht, hat dieses Erbe allein nie ausgereicht, um den Entwicklungssprung zu bewirken, auf den die Bürger immer noch warten. Die Zahlen sind Teil des Problems. Laut ECLAC machen natürliche Ressourcen und ressourcenbasierte Industriegüter nach wie vor mehr als 70 Prozent der südamerikanischen Exporte und mehr als 50 Prozent der zentralamerikanischen Exporte aus. Das bedeutet, dass die Exportstruktur nach wie vor überwiegend von dem geprägt ist, was die Region abbaut, anbaut oder minimal verarbeitet. Es ist nichts Verwerfliches daran, das zu verkaufen, was ein Land hat. Das Problem entsteht, wenn sich diese Struktur über Generationen hinweg immer wiederholt.

Gleichzeitig reden Politiker und Ökonomen weiterhin so, als würde eine weitere Liberalisierungsrunde endlich die fehlende, diversifizierte Zukunft hervorbringen. Dies entkräftet nicht die Argumente gegen Offenheit. Es bewirkt etwas Subtileres und Nützlicheres. Es zwingt die Debatte zur Reife. Liberalisierung kann Verzerrungen beseitigen. Sie kann schwache Unternehmen entlarven, die nur hinter Mauern überleben. Sie kann eine Wirtschaft sauberer, disziplinierter und sogar effizienter machen. Aber Effizienz allein schafft keine neue Produktionsstruktur. Sie schließt ein Kapitel schneller, als sie das nächste schreibt.

Ein Rohstoffboom mit zu wenigen Arbeitsplätzen

Der Vergleich mit reicheren Rohstoffländern ist gerade deshalb aufschlussreich, weil er unbequem ist. Auch Australien und Kanada haben ihren Wohlstand auf natürlichen Reichtümern aufgebaut. Warum hat Lateinamerika dann Schwierigkeiten, dasselbe zu tun? Levy Yeyatis Antwort ist fast schon schmerzlich einfach. Arithmetik. Diese Länder verfügen über weitaus mehr natürliche Ressourcen pro Kopf, als sie versorgen müssen. Die größeren Volkswirtschaften Lateinamerikas tun dies nicht. Die gleiche Schwäche zeigt sich beim Humankapital. Die Region verfügt über Universitäten, Ingenieure, Manager und Fachkräfte. Was oft fehlt, sind die Tiefe, der Umfang und die Dynamik, die erforderlich sind, um neue, handelbare Sektoren aufzubauen, die stark genug sind, um Millionen von Arbeitnehmern zu beschäftigen. Deshalb behandelt der Bericht Chile eher als Ausreißer denn als ein Modell, das sich leicht kopieren lässt. Chile scheint in Bezug auf Bildung und natürlichen Reichtum pro Kopf näher an den Referenzvolkswirtschaften zu liegen, auch wenn es noch weit hinter Australien und Kanada zurückbleibt. Argentinien, Brasilien und Kolumbien befinden sich in einer deutlich schwächeren Position. Der Punkt ist nicht, dass es der Region gänzlich an Talenten oder Ressourcen mangelt. Es ist vielmehr so, dass in ihren größeren Volkswirtschaften weder der Ressourcenreichtum pro Kopf noch die Qualifikationsbasis stark genug sind, um mit einem rohstofforientierten Modell breiten Wohlstand in großem Maßstab zu erzielen.

Selbst dort, wo natürliche Ressourcen reichlich vorhanden sind, löst dies nicht das Beschäftigungsproblem. Bergbau, Öl und Gas sind kapitalintensiv. Die moderne Landwirtschaft ist stark mechanisiert. Diese Sektoren generieren Exporteinnahmen, Steuereinnahmen und Pachteinnahmen, schaffen aber keine Massenbeschäftigung. Die Betrachtung Argentiniens im Bericht ist besonders aufschlussreich. Beschäftigungsdaten der Weltbank zeigen, dass etwa 72 Prozent der Arbeitsplätze dort im Dienstleistungssektor liegen. Im Vergleich dazu entfallen auf die Landwirtschaft nur 7 Prozent und auf die Industrie – im weiteren Sinne einschließlich Bauwesen, Bergbau und Versorgungswirtschaft – etwa 21 Prozent. In Brasilien sieht es ähnlich aus. Kolumbien weist das gleiche dienstleistungsorientierte Muster auf, mit einer etwas größeren landwirtschaftlichen Erwerbsbevölkerung und einer etwas kleineren industriellen Basis. Mit anderen Worten: Die Sektoren, die am engsten mit dem komparativen Vorteil bei den natürlichen Ressourcen verbunden sind, beschäftigen nicht genug Menschen, um einen Sozialvertrag aus eigener Kraft zu stützen.

Sobald dies klar wird, lässt sich die Schwäche der üblichen Liberalisierungserzählung kaum noch übersehen. Wenn sich ein Land öffnet und seine am wenigsten produktiven, geschützten Unternehmen verschwinden, gibt es für die Arbeitskräfte nur wenige Auswege. Sie können in neue handelbare Güter, in den Rohstoffsektor oder in den inländischen Dienstleistungssektor wechseln. Die Verfechter der Liberalisierung stellen sich meist die erste Option vor. In weiten Teilen Lateinamerikas entspricht das, was tatsächlich geschehen ist, eher der dritten. Arbeitnehmer, die aus der Industrie verdrängt wurden, landen oft in einer großen und zunehmend informellen Dienstleistungswirtschaft. Das ist keine einfache Umverteilung. Oft ist es ein Abstieg. Ein ehemaliger Maschinist, der Lieferungen fährt oder informell verkauft, ist zwar noch beschäftigt, aber die Wirtschaft hat nicht nur Arbeitskräfte verlagert; sie hat die Wirtschaft verlagert. Sie hat auch Fähigkeiten verschwendet. Schwächere Löhne, mehr Informalität und weniger Lernen durch Praxis untergraben die Basis, auf der zukünftige Produktivität wachsen könnte. Dienstleistungen sind hier nicht der Bösewicht. Jede Wirtschaft wird mit zunehmender Urbanisierung und steigenden Einkommen dienstleistungsorientierter. Das Problem ist, dass die meisten Dienstleistungen nicht automatisch handelbar, skalierbar oder produktivitätssteigernd genug sind, um einen verlorenen industriellen Kern zu ersetzen.

Einige Dienstleistungen können das leisten. Indien und die Philippinen haben echte Exportsektoren aufgebaut. Teile Osteuropas taten dies ebenfalls. Doch diese Erfolge begannen nicht allein mit Zollsenkungen. Sie basierten auf technischen Fähigkeiten, Infrastruktur und einer nachhaltigen Einbindung in die ausländische Nachfrage. Auch der Tourismus kann Devisen generieren und eine große Zahl von Arbeitsplätzen schaffen, wie man in Spanien, Griechenland, Portugal und in Teilen Lateinamerikas von Mexiko bis zur Karibik sieht. Doch der Tourismus hängt stark von der geografischen Lage, der Sicherheit, der Infrastruktur und der Anbindung ab. Er ist zwar ein starker Faktor, aber keine skalierbare Lösung für jede große, urbanisierte Volkswirtschaft in der Region. Deshalb klingt das Ausweichargument, dass Dienstleistungen die Führung übernehmen werden, umso schwächer, je länger man es hört.

Der Morgen danach braucht einen Staat

Lateinamerika hat den umgekehrten Weg bereits zuvor beschritten. Die Importsubstitution hat die Industrie an einigen Orten zwar vertieft, aber sie schuf auch eine geschützte, kostenintensive Produktionsbasis, die auf dauerhaften Schutz angewiesen war. Die Lehre daraus ist, wie der Bericht darlegt, nicht, dass Industriepolitik töricht ist. Sie lautet vielmehr, dass Schutz ohne einen glaubwürdigen Weg zur Wettbewerbsfähigkeit eher dazu führt, Unternehmen zu erhalten, als Fähigkeiten aufzubauen, was oft in einer Belastung der Zahlungsbilanz endet. Die Region hat nun beide Illusionen durchlebt: die Illusion, dass Schutzmaßnahmen allein zur Industrialisierung führen können, und die Illusion, dass Wettbewerb allein Diversifizierung bewirken kann.

Rohstoffbooms verkomplizieren die Lage unterdessen zusätzlich. Sie sind kein Fluch im mystischen Sinne, aber sie erschweren die Lösung des strukturellen Problems. Exportgewinne treiben Ausgaben, Löhne und die Preise nicht handelbarer Güter in die Höhe, was die Wettbewerbsfähigkeit anderer handelbarer Sektoren in Ländern mit eigener Währung untergräbt und oft zu einer Aufwertung führt. In dollarisierten Volkswirtschaften zeigt sich dies durch inländische Inflation und steigende Kosten. Ecuador ist, wie der Bericht feststellt, ein Beispiel dafür, dass das Wettbewerbsproblem auch ohne einen nominalen Wechselkurskanal fortbesteht.

Die eigentliche Kluft in der heutigen Politik verläuft also nicht zwischen Offenheit und Abschottung, zumindest nicht in der alten, vereinfachten Form. Sie verläuft zwischen einer Öffnung, die lediglich die bestehende Struktur bereinigt, und einer, die dazu beiträgt, die nächste zu schaffen. Levy Yeyatis Antwort ist eine zweigleisige Strategie. Regierungen sollten zwar liberalisieren, aber auch als Katalysator wirken – nicht, indem sie etablierte Unternehmen schützen, sondern indem sie private Investitionen dort anziehen, wo tatsächlich neue handelbare Kapazitäten entstehen könnten. Das bedeutet Logistik, zuverlässige Energieversorgung, digitale Infrastruktur und unternehmerische Ökosysteme, die es Unternehmen ermöglichen, in den Bereichen Dienstleistungen, Agrartechnologie, Gesundheit, umweltfreundliche Betriebsmittel und Technologien, die an die eigene Ressourcenbasis der Region gebunden sind, zu skalieren. Es bedeutet formelle Beschäftigungspolitik, Qualifizierung, klare Regeln, Institutionen und tatsächliche Ressourcen, die hinter diesem Ziel stehen.

Dieser letzte Punkt ist vielleicht der wichtigste im gesamten Bericht. Lateinamerika verfügt über private Initiative. Was ihr allzu oft fehlt, sind die Bedingungen, die diese Initiative dazu bewegen, neue produktive Bereiche zu erschließen. Die Region hat die „bereinigende“ Seite der Liberalisierungsgeschichte lange genug gehört. Die schwierigere Frage bleibt diejenige, die nach jeder Deregulierungswelle und jedem Rohstoffaufschwung immer wiederkehrt: Wenn die Liberalisierung greift, wofür öffnet sich Lateinamerika dann genau? Solange diese Antwort nicht konkreter ist als bloßer Glaube, läuft die Region Gefahr, an den Rändern „sauberer“ zu werden, während sie im Kern strukturell feststeckt.