Licht und Schatten der Rentenreform in Peru

Nach wochenlanger Ungewissheit hat sich die peruanische Regierung endlich zu der Ende Mai vom Kongress verabschiedeten Rentenreform geäußert. „Die Evaluierungen sehen keinen starken Druck auf die Steuerkassen durch dieses Gesetz. Wir haben keine sehr großen Lücken gefunden, und ich glaube, dass alles angesprochen und korrigiert werden kann“, erklärte José Arista, Wirtschafts- und Finanzminister des Andenlandes. Es sei darauf hingewiesen, dass Präsidentin Dina Boluarte bis Dienstag, den 24. Dezember, Zeit hat, das Gesetz zu verabschieden. Aufgrund der positiven Stellungnahme von Minister Arista, die auch von Beratungsunternehmen und anderen Forschungsgruppen geteilt wird, dürfte die Verabschiedung unmittelbar bevorstehen. Das neue Rentenmodell sieht vor, dass das System der individuell kapitalisierten Konten (CIC) und der Beitragssatz von 10 % beibehalten werden. Gleichzeitig werden jedoch „fiktive Konten“ eingeführt, die proportional zu den Beiträgen der einzelnen Rentner sind und bis 2030 vollständig umgesetzt werden.

Weitere wichtige Änderungen betreffen die formell Selbstständigen: Ab 2027 werden sie 2 % ihres Einkommens einzahlen, wobei dieser Betrag schrittweise auf 5 % erhöht wird. Außerdem wird eine garantierte Mindestrente von 600 Soles (158,3 US-Dollar) für Mitglieder des Nationalen Rentensystems (SNP) eingeführt, die mehr als 20 Beitragsjahre vorweisen können. Sollte sich Präsident Boluarte weigern, das Gesetz in Kraft zu setzen, würde die Beibehaltung des Status quo die nächsten Generationen teuer zu stehen kommen, so die Beratungsfirma Macroconsult. Nach dem derzeitigen Modell ziehen 97 % der Mitglieder des privaten Rentensystems (SPP) 95,5 % ihrer Mittel ab. Dies würde die Reichweite der AFP langfristig schwächen, da die Rentenabdeckung von 50 % im Jahr 2024 auf 30 % im Jahr 2070 sinken würde. Bis 2070 würden die fiskalischen Kosten des Systems 0,53 % des BIP erreichen.

Macroconsult geht jedoch davon aus, dass die Reform dazu führen wird, dass die Rentendeckung bis 2070 auf 100 % steigt. Andererseits würden die durchschnittlichen Beträge, die ältere Menschen erhalten, auf 860 S/. (226,9 US$) steigen. Die zusätzlichen fiskalischen Kosten schätzt der Berater auf 0,15 % bis 0,24 % des peruanischen BIP, eine geringere Ausgabe, die durch alternative Mechanismen erreicht wird. Diese Änderungen sind jedoch bei weitem nicht ausreichend, um ein ideales Modell zu erreichen. „Wenn man die fiskalischen Kosten des neuen Systems vergleicht, sind sie viel niedriger als in anderen Ländern. Das Problem ist, dass Peru einen hohen Anteil an informellen Arbeitskräften hat und dass die Haushaltsmittel für die wenigen Arbeitnehmer ausgegeben werden, die tatsächlich in das private Rentensystem einzahlen. Der Betrag konzentriert sich also auf diese Privilegierten, und in Wirklichkeit tun wir nichts, um sicherzustellen, dass viel mehr Menschen am privaten oder öffentlichen System teilnehmen“, so David Cuervo, Geschäftsführer von Mercer Peru.

Cuervo ist der Ansicht, dass das peruanische Rentensystem nachhaltiger sein wird, aber seine Ausgaben auf die Begünstigten und nicht auf die schwächsten Bevölkerungsgruppen konzentrieren wird. Elmer Cuba, Wirtschaftswissenschaftler und Partner bei Macroconsult, vertritt eine ähnliche Ansicht. „Ein Rentensystem in Peru, in dem alle gleich viel verdienen, ist eine große Herausforderung, denn hier können die Menschen nicht 10 % ihres Gehalts sparen, da die Löhne sehr niedrig sind, was den Staat unter Druck setzt, Subventionen zu gewähren“, erklärte er. Das Problem der geringen Sparfähigkeit wird auch im Global Pension Index des Mercer CFA Institute deutlich. In der Ausgabe 2023 des Rankings ist beispielsweise das Verhältnis zwischen BIP und Rentenersparnis in Peru innerhalb von vier Jahren von 25 % auf 11 % gefallen. „In Ländern, deren Rentensysteme viel robuster sind, sprechen wir über ein Sparsystem von 100 oder 75 % des BIP. Es gibt Länder wie Australien oder Island, wo dieser Anteil mehr als das Doppelte des BIP beträgt. Wenn wir hier nur 11 % ansparen, schaffen wir ein fragiles System, das nicht in der Lage sein wird, eine Grundversorgung zum Leben zu gewährleisten“, sagt Cuervo.

Eine weitere bemerkenswerte Maßnahme der Reform ist die Konsumrente. Dieser Mechanismus ermöglicht es Personen, die keinem Rentensystem angeschlossen sind oder keinen Zugang zu einer Mindestrente im SPP haben, durch ihre täglichen Einkäufe Mittel im SPP anzusammeln. Auf diese Weise wird ein Beitrag in Höhe von 1 % der Verbrauchszahlungen eines jeden Steuerjahres festgelegt. Es sollte klargestellt werden, dass dieser Mechanismus nur bis zu einem Höchstbeitrag von acht Steuereinheiten (UIT) pro Jahr angewendet werden kann. Obwohl er theoretisch den Zugang zum SPP demokratisiert, ist er auch „regressiv“. Mit anderen Worten, sie zwingt Menschen mit geringem Einkommen dazu, einen höheren Anteil ihrer täglichen Ausgaben in das System einzuzahlen. „Diese verbrauchsabhängige Rente muss durch eine andere Reform ergänzt werden, um diese regressive Komponente zu beseitigen“, sagt Cuba.

Für David Cuervo ist die Verbrauchsrente auf dem Papier eine außergewöhnliche Maßnahme, aber sie stößt einmal mehr auf eine peruanische Wirtschaft, die von informell Beschäftigten dominiert wird. „Alles, was wir an realen Scheinen erwirtschaften, ist sehr knapp, wer wird also auf dem formellen Markt konsumieren? Menschen, die die Fähigkeit zum Sparen haben. Also lenken wir unsere Bemühungen wieder auf Menschen, die es nicht unbedingt am nötigsten haben“, sagt er. Der Direktor von Mercer Peru weist darauf hin, dass in der Praxis mehr als 70 % der erwerbstätigen Bevölkerung in Peru keinen Zugang zur Konsumrente oder nur zu ganz bestimmten Möglichkeiten haben.

Wenn man sich in diesem Jahr, in dem die Rentenreformen ausgeweitet wurden, die Fälle der Nachbarländer ansieht, stellt sich die Frage, ob Peru einige Punkte nachahmen könnte. „Im Falle Chiles gibt es bereits eine allgemeine Rente, die fast die Hälfte des Mindestlohns beträgt. Peru hat noch nicht die Finanzkraft, um dies nachzuahmen. Die Tatsache, dass Chile einen niedrigen Grad an Informalität aufweist (28 % laut INE im Jahr 2024), hat ebenfalls einen großen Einfluss, da dies den meisten Arbeitnehmern ermöglicht, ihre eigene Rente aufzubauen“, erklärt Elmer Cuba. Dem Mercer-Bericht zufolge ist das erfolgreichste Rentensystem in der Region jedoch das uruguayische. Es handelt sich um ein Mehrsäulensystem, bei dem der Staat so viel wie möglich finanziert und der Privatsektor das System ergänzt. Eine Informalitätsrate von nur 22 % und ein wachsender Finanzmarkt erleichtern die Strukturierung des Systems.

Auf einer Seite der Medaille, die Peru näher steht, ist die jüngste Rentenreform in Kolumbien zu sehen, einem Land, das früher ähnliche Probleme hatte wie sein südlicher Nachbar. Zu den Problemen gehörten der Wettbewerb zwischen den öffentlichen und privaten Rentensystemen und die mangelnde Berücksichtigung der schwachen Sektoren. „Aus der kolumbianischen Reform lassen sich wichtige Lehren ziehen. Erstens die Notwendigkeit, sich auf ein einziges integriertes Rentensystem zu einigen und es zu schaffen. Zweitens konzentriert sich der Staat auf Bevölkerungsgruppen mit einem bis zwei Mindesteinkommen und auf mobile Menschen. Dies ist eine klare Ausrichtung auf Menschen mit geringem Einkommen. Außerdem werden die eingesparten Mittel nicht für Menschen oberhalb dieser Grenze verwendet, sondern theoretisch für höhere öffentliche Ausgaben für ältere Erwachsene, die in Armut leben“, erklärt David Cuervo. In diesem Abschnitt sieht die peruanische Rentenreform eine Erhöhung der Rente 65, des Programms für bedürftige ältere Menschen, auf 175 S/. (46 US$) pro Monat vor. Gleichzeitig soll die Deckung schrittweise um 1 % pro Jahr erhöht werden, wobei noch nicht entschieden ist, ob eine konservative oder aggressive Ausweitung der Leistung angestrebt wird.