Ende der Quoten für die Zuckererzeugung in der EU

Der Zuckersektor ist der einzige Agrarsektor in der Europäischen Union, bei dem die Erzeugung einer Quotenregelung unterliegt. Diese wurde im Jahr 1968 mit den ersten Vorschriften zur gemeinsamen Marktorganisation für Zucker (GMO) zusammen mit einem deutlich über dem Weltmarktpreis liegenden Stützpreis eingeführt. Damals bestand eines der Hauptziele der kurz zuvor eingeführten Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) darin, die Selbstversorgung des Kontinents mit Lebensmitteln dadurch zu sichern, dass die landwirtschaftliche Erzeugung durch für die Landwirte lukrative, stabile Preise gefördert wurde. Quoten in Verbindung mit einem Stützpreis boten einen willkommenen Anreiz zur Erreichung dieser Ziele im Zuckersektor

Die GAP ist eine dynamische Politik, die sich mit der Zeit ständig an die neuen Herausforderungen und Realitäten der Lebensmittelerzeugung, die Interessen der Landwirte, die Umweltbelange sowie die Markterfordernisse anpasst. Nach der 1992 eingeleiteten Umstellung von der Förderung der Erzeugung (über die Preise) zur Unterstützung der Erzeuger (durch Einkommensstützung mittels Direktzahlungen) wurde dieser Übergang 2003 konsolidiert, indem die Direktzahlungen bei allen Erzeugnissen von der Produktion entkoppelt wurden.

Bei Zucker wurde dieser Übergang 2006 durch eine grundlegende Reform vorbereitet. Diese von den Mitgliedstaaten vereinbarte Reform umfasste die stufenweise Senkung der Stützpreise für Zuckerrüben und Zucker, die allmähliche Beendigung der öffentlichen Interventionen bis zum Wirtschaftsjahr 2008/2009, die Einstellung der Ausfuhrerstattungen seit 2008 sowie einen Mechanismus zur Förderung der Umstrukturierung des gesamten Sektors, die sich von 2006 bis 2010 vollzog. Gleichzeitig einigten sich die Mitgliedstaaten darauf, die Quoten im Jahr 2015 auslaufen zu lassen. Ein System freiwilliger Ausgleichszahlungen (Mittelausstattung: 5,4 Mrd. EUR) für die Einstellung der Tätigkeit führte zu einer Verringerung der Quotenmengen um rund 6 Mio. Tonnen und zur Entstehung eines wettbewerbsfähigeren EU-Zuckersektors, der sich einem deregulierten EU-Markt mit stärker am Weltmarkt ausgerichteten Preisen stellen und die Marktchancen auf den einheimischen wie auf den Weltmärkten nutzen kann.
Nach dieser grundlegenden Umstellung und nach der anfänglichen Zustimmung zur Beendigung des Zuckerquotensystems im Jahr 2015 beschlossen das Europäische Parlament und die Mitgliedstaaten 2013 im Zuge der GAP-Reform, diesen Zeitraum bis zum Ende des Zuckerwirtschaftsjahrs 2016/2017, d. h. bis 30. September 2017, zu verlängern.
Zudem besteht im Europäischen Parlament, bei den Mitgliedstaaten und bei den Interessenträgern der GAP ein langjähriger und breiter Konsens darüber, dass die GAP vereinfacht werden muss. Die Verwaltung der Preise und Quoten erforderte eine komplexe Überwachung und verursachte sowohl für die Marktteilnehmer als auch für die Behörden erheblichen bürokratischen Aufwand.

Wie hat die Quotenregelung funktioniert?

Die EU-Erzeugungsquote von insgesamt 13,5 Mio. Tonnen Zucker wird auf 20 Mitgliedstaaten aufgeteilt. Die Verwendung der Erzeugungsmenge, die über diese Quoten hinausgeht und als „Nichtquotenzucker“ bezeichnet wird, unterliegt strengen Vorschriften. Dieser Zucker kann innerhalb der Obergrenze der Welthandelsorganisation (WTO) für die EU (1,374 Mio. Tonnen) ausgeführt, für die Herstellung von Biokraftstoff oder für andere industrielle Non-Food-Zwecke verkauft oder eingelagert und mit der Zuckerquote des Folgejahrs verrechnet werden. Eine geringe Quote von 0,72 Mio. Tonnen ist außerdem für das alternative Süßungsmittel Isoglukose (auch als Glukosesirup mit hohem Fruktosegehalt bekannt) vorgesehen; die darüber hinausgehende Isoglukoseerzeugung unterliegt ähnlichen Beschränkungen wie Zucker.

Bei Anzeichen für einen Zuckerüberschuss auf dem EU-Markt im folgenden Wirtschaftsjahr (das vom 1. Oktober bis zum 30. September des Folgejahrs läuft) können bestimmte Mengen vom Markt genommen werden. Bei Anzeichen für Zuckerknappheit können Maßnahmen zur Erhöhung des Angebots getroffen werden. Das Ende de Zuckerquoten bedeutet den Wegfall der Obergrenzen für die Erzeugung und die Ausfuhren, sodass sich das Angebot besser an die Marktnachfrage innerhalb und außerhalb der EU anpassen kann.

Wie ist der Zuckersektor in Bezug auf Erzeugung, Verbrauch, Handel und Beschäftigung organisiert?

Die EU ist weltweit (mit rund 50 % der Gesamtmenge) der größte Erzeuger von Rübenzucker. Der Anteil von Rübenzucker an der Weltzuckererzeugung beträgt jedoch nur 20 %, die restlichen 80 % entfallen auf Rohrzucker. Die EU-Zuckerrübenerzeugung stammt größtenteils aus dem nördlichen Europa, wo das Klima für den Anbau günstiger ist. Außerdem verfügt die EU über einen wichtigen Raffineriesektor, der eingeführten Rohrohrzucker verarbeitet.
Im Wirtschaftsjahr 2016/2017 wurden in der EU 16,84 Mio. Tonnen Zucker hergestellt (davon 250 000 Tonnen Zucker aus Zuckerrohr, das in den französischen überseeischen Departements angebaut wird). Für die kommende Ernte, die nicht mehr durch Quoten begrenzt ist, wird mit einem Anstieg der Erzeugung um rund 20 % auf 20,1 Mio. Tonnen gerechnet. Dieser Anstieg ist das Ergebnis der Ausweitung der Anbauflächen und höherer Erträge aufgrund günstiger Klimabedingungen.

Was die Beschäftigung anbelangt, so gibt es nach Angaben der Branche insgesamt etwa 145 000 Zuckerrübenbauern in 20 EU-Mitgliedstaaten; außerdem sind 28 000 Personen direkt in der Zuckerrübenverarbeitung und zahlreiche weitere Personen indirekt in vorgelagerten (Landwirtschaftsmaschinen oder landwirtschaftliche Inputs) und nachgelagerten Bereichen (Lebensmittelverarbeitung, Groß- und Einzelhandel, Beförderung, Logistik) beschäftigt. Zudem leben 8000 Zuckerrohrbauern in den französischen überseeischen Departements, und in 9 Mitgliedstaaten gibt es Raffinierien, die ausschließlich Zuckerrohr verarbeiten.

Was den Handel betrifft, so zählt die EU zu den größten Importeuren von Rohrzucker; dies ist insbesondere auf die Initiative „Alles außer Waffen“ und die Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit den Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (AKP-Staaten) zurückzuführen, durch die viele Entwicklungsländer zollfreien Zugang zum EU-Markt erhalten. Die EU ist aber auch Zuckerexporteur. Nach dem derzeitigen Quotensystem ist die Ausfuhr von „Nichtquotenzucker“ durch die WTO-Regeln auf 1,374 Mio. Tonnen jährlich begrenzt (siehe auch die vorherige Frage). Die EU führt fast ausschließlich Nichtquotenzucker aus, und dies insbesondere in Nachbarländer in Nordafrika und im Nahen und Mittleren Osten.

Der überwiegende Teil des im Rahmen der Quote erzeugten und des aus Drittländern eingeführten Zuckers wird von der EU-Lebensmittel- und Getränkeindustrie zur Herstellung von Erzeugnissen für den einheimischen Markt und für die Ausfuhr verwendet. Nur ein geringer Teil des erzeugten Zuckers wird direkt als solcher vermarktet und konsumiert. Nichtquotenzucker wird (bis zur Obergenze von 1,35 Mio. Tonnen) ausgeführt; die Mengen für die Bioethanolherstellung (1,35 Mio. Tonnen im Wirtschaftsjahr 2016/2017) und zur Verwendung in der chemischen Industrie (schätzungsweise 800 000 Tonnen im Wirtschaftsjahr 2016/2017) sind von Jahr zu Jahr unterschiedlich. Der restliche Nichtquotenzucker (749 000 Tonnen im Wirtschaftsjahr 2016/2017) wird auf das nächste Wirtschaftsjahr übertragen und dann als Quotenzucker auf den Markt gebracht.

Welche Instrumente für Zucker sind nach dem Auslaufen der Quoten in der Gemeinsamen Agrarpolitik vorgesehen?

Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, für Sektoren in Schwierigkeiten wie z. B. die Zuckerrübenerzeugung eine an die Erzeugung geknüpfte freiwillige gekoppelte Stüzung zu gewähren. Diese Möglichkeit wird von 11 Mitgliedstaaten (Kroatien, Tschechische Republik, Finnland, Griechenland, Ungarn, Italien, Litauen, Polen, Rumänien, Slowakei und Spanien) genutzt; hierfür werden 2017 ungefähr 179 Mio. EUR aufgewandt.

Außerdem hat die Kommission in den Rechtsvorschriften für die Zeit nach dem Auslaufen der Quote wieder eine umfassende Regelung für Branchenvereinbarungen eingeführt, mit denen die Position der Rübenbauern bei Verhandlungen mit den anderen Marktteilnehmern in der Lebensmittelkette gestärkt werden soll. Mit dieser Regelung wird der Stand der Rübenbauern bei Verhandlungen mit den Zuckerherstellern gestärkt, wenn Vereinbarungen über die Lieferung von Zuckerrüben geschlossen werden. Branchenvereinbarungen oder schriftliche Vereinbarungen innerhalb der Lieferkette sind verbindlich vorgeschrieben und schaffen Planungssicherheit für die Lieferanten und für die Ankäufer von Rüben. Der Zuckersektor ist die einzige Branche, in der so weitreichende Vereinbarungen ohne wettbewerbsrechtliche Prüfung getroffen werden können. Anders als bei der Quotenregelung dürfen diese Vereinbarungen jedoch keine Verhandlungen über die Verkaufspreise enthalten. Dagegen sieht die Regelung nach Auslaufen der Quoten die Möglichkeit einer freiwilligen Werteaufteilung vor.

Die Kommission sorgt beständig für Marktinformationen und Transparenz, damit der Sektor sich an Marktentwicklungen anpassen kann. Eine Marktbeobachtungsstelle für Zucker ist bereits voll im Einsatz, um durch Bereitstellung von Marktdaten und zeitnahen Analysen mehr Transparenz für den Zuckersektor zu schaffen. Außerdem kann erforderlichenfalls eine Beihilfe für die private Lagerhaltung gewährt werden, wobei die Marktpreise, Referenzschwellen, Kosten und Margen berücksichtigt werden. Wie andere Agrarsektoren ist auch der Zuckersektor durch verschiedene in der GMO-Verordnung vorgesehene Störungsklauseln abgesichert, die der Kommission gestatten, im Falle ernster Marktstörungen mit starken Preisausschlägen nach oben oder unten tätig zu werden.

Wie wird sich das Ende der Quoten auf den EU-Handel insbesondere mit den Entwicklungsländern auswirken?

Die EU wird im Wirtschaftsjahr 2016/2017 etwa 8 % ihrer gesamten Erzeugung ausführen. Mit dem Ende der Quoten werden diese Ausfuhren nicht mehr durch WTO-Regeln begrenzt, so dass die Erzeuger in vollem Umfang neue Absatzmärkte und -chancen erschließen können.

Bei den Einfuhren kommt die EU den Interessen der Entwicklungsländer mehr als jede andere entwickelte Volkswirtschaft entgegen. Sie wird den Entwicklungsländern auch künftig präferenzielle Handelsbedingungen bieten und weiterhin zu den wichtigsten Akteuren zählen, die diese Länder unterstützen.

Zucker kann und wird auch in Zukunft im Rahmen der Initiative „Alles außer Waffen“ von den am wenigsten entwickelten Ländern und von den Ländern, die mit der EU Wirtschaftspartnerschaftsabkommen geschlossen haben, zoll- und kontingentsfrei in die EU eingeführt werden. Der größte Teil dieses Zuckers muss in der EU raffiniert werden. Diese präferenziellen Einfuhren sind in den vergangenen Jahren zurückgegangen, weil die EU-Preise gesunken und andere Märkte in den letzten beiden Jahren attraktiver geworden sind. Sie werden nach dem Ende der Quoten sehr wahrscheinlich weiter zurückgehen, weil sich die einheimischen Preise stärke an die Weltmarktpreise angleichen werden.

Ferner hat die EU durch Abkommen mit einer Reihe von lateinamerikanischen Ländern (Mittelamerika, Kolumbien) und Balkanländern sowie der Republik Moldau Zugeständnisse in Form von zollermäßigten Einfuhrkontingenten gewährt. Einige weitere Zollkontingente im Zuckersektor sind Bestandteil des WTO-Übereinkommens.

Zudem setzt sich die EU auch für die Zuckerrohrbauern in Entwicklungsländern ein und hat mehr als 1,2 Mrd. EUR für die Umstrukturierung und Diversifizierung in den 18 Ländern bereitgestellt, die traditionell Rohzucker in die EU liefern. Damit konnten diese Länder Investitionen tätigen und in der Wertschöpfungskette weiter aufrücken (wie z. B. Mauritius) oder in andere Sektoren diversifizieren (wie Trinidad und Tobago).

Gibt es nach dem Ende der Quoten neue Chancen für den Sektor?

Ohne die vorgeschriebenen Obergrenzen für die Zuckerproduktion können die Erzeuger ihre Kapazitäten optimal ausschöpfen und die Erzeugungskosten senken. Dies bietet wettbewerbsfähigen Anbietern die Möglichkeit, ihren Zucker auf dem Weltmarkt abzusetzen, wofür es nach dem Auslaufen der Quoten keine Begrenzung mehr gibt. Zudem galt für bestimmte Süßungsmittel auf Stärkebasis (insbesondere Isoglukose) bisher eine Obergrenze von 0,7 Mio. Tonnen. Auch dieser Sektor kann jetzt expandieren und insbesondere in ländlichen Gebieten neue Arbeitsplätze schaffen. Isoglukose wird vor allem bei der Herstellung von Erfrischungsgetränken verwendet.

Die Quote für Inulinsirupe ist Null, was praktisch einem Herstellungsverbot für dieses Süßungsmittel gleichkommt. Mit dem Ende der Quoten entstehen daher bei entsprechender Nachfrage neue Chancen für dieses Produkt. Der Zuckerkonsum in der EU dürfte stabil bleiben oder nur leicht zurückgehen; ein Großteil des Erzeugungsanstiegs wird jedoch den Rückgang der Einfuhren ausgleichen oder zur Steigerung der Exporte beitragen.

Welche Prognosen gibt es für die Marktlage nach 2017?

Eine Analyse der Lage in den kommenden Jahren nach Ende der Quoten findet sich in der mittelfristigen Prognose der Kommission. Danach dürfte die Zuckerproduktion von 2016 bis 2026 um 6 % steigen. Die Isoglukoseproduktion könnte sich von 700 000 Tonnen auf 2,3 Mio. Tonnen mehr als verdreifachen. Die Einfuhren werden weiter von 3,0-3,5 Mio. Tonnen auf 1,8 Mio. Tonnen zurückgehen; die Ausfuhren dagegen von 1,3 Mio. Tonnen auf 2,5 Mio. Tonnen steigen
Für die kommende Ernte, die nicht mehr durch Quoten begrenzt ist, wird mit einem Anstieg der Erzeugung um rund 20 % auf 20,1 Mio. Tonnen gerechnet. Dieser Anstieg ist das Ergebnis der Ausweitung der Anbauflächen und höherer Erträge aufgrund günstiger Klimabedingungen. Vorangegangen sind jedoch zwei Wirtschaftsjahre mit relativ geringen Erzeugungsmengen.

Der Anstieg der Erzeugung dürfte durch einen weiteren Rückgang der Einfuhren, einen Anstieg der Ausfuhren auf voraussichtlich das Doppelte (2,8 Mio. Tonnen) und gegebenenfalls eine Wiederauffüllung der Lagerbestände ausgeglichen werden, die im Sommer 2017 einen absoluten Tiefpunkt erreicht hatten.

Seit dem Frühjahr 2017 sind die Weltmarktpreise aufgrund eines geschätzten Weltmarktüberschusses nach zwei aufeinanderfolgenden Jahren des Nachfrageüberhangs gesunken. Im September 2017 lag der Weltmarktpreis bei 311 EUR je Tonne. Die Preise innerhalb der EU waren in den Vormonaten stabil (501 EUR je Tonne im Juli 2017), mit Beginn des neuen Wirtschaftsjahrs dürften die Preise aber fallen und sich den Weltmarkttrends annähern. Zwar dürften die EU-Zuckerpreise sehr wahrscheinlich weiterhin über den Weltmarktpreisen liegen, es wird aber davon ausgegangen, dass sie sich in Zukunft dem Weltmarktniveau annähern.

Besteht die Gefahr eines Ungleichgewichts oder Überangebots an den Märkten?

Trotz des Anstiegs der Zuckererzeugung mit der jetzigen Ernte in der EU gestatten das Marktumfeld, die Wirtschaftsstruktur und die Marktkräfte des Zuckersektors eine rasche und wirksame Reaktion auf Marktentwicklungen. Die Entscheidungen über die Erzeugung im Zuckersektor werden von einer begrenzten Zahl von Zuckererzeugern getroffen, die mit den Landwirten Verträge über Rübenanbauflächen schließen, so dass die Erzeugung jährlich angepasst werden kann.