Chile: Gescheiterte Altersversorgung sind die Schandflecke des Neoliberalismus

Chile hat sich wie kaum ein anderes Land dem Neoliberalismus verschrieben, wobei die Privatisierung der Renten im Jahr 1980 ein Markenzeichen des Paradigmenwechsels war. Die Weltbank und der Internationale Währungsfonds lobten die Regierung von General Augusto Pinochet für diesen Schritt, den mehr als zwei Dutzend Länder zumindest teilweise kopierten. Doch nun ist die Notwendigkeit einer Rentenreform eines der wenigen Themen, bei denen sich Chiles Politiker und Entscheidungsträger – ob rechts oder links – einig sind. Das System hat einfach nicht gehalten, was es den Rentnern und Steuerzahlern verspricht. Und sowohl als Symbol als auch als Realität hat dieses Versagen eines ehemaligen Wirtschaftsstars die zunehmende Ablehnung des Neoliberalismus und marktwirtschaftlicher Ansätze in anderen Politikbereichen befeuert. Die chilenische Begründung für die Abschaffung öffentlicher Umlageprogramme (wie der Sozialversicherung in den USA) und die Überführung der Arbeitnehmer in ein privat verwaltetes System individueller Konten hatte zwei Gründe: Erstens würden die privaten Konten aufgrund der besseren Verwaltung schneller wachsen und sich schneller vermehren, was mehr Geld für den Ruhestand bedeuten würde und zweitens würde die Änderung die öffentlichen Kosten niedrig halten.

Vier Jahrzehnte später hat das chilenische System nicht wie versprochen oder erwartet funktioniert. Die Initiatoren gingen davon aus, dass der durchschnittliche Arbeitnehmer genug sparen würde, um im Ruhestand siebzig Prozent seines Gehalts zu verdienen; die Realität liegt eher bei einem Drittel. Sie gingen davon aus, dass das neue System die Zahl der Arbeitnehmer mit Rentenfonds erhöhen würde; stattdessen haben fast vierzig Prozent der Chilenen nichts, worauf sie zurückgreifen können. Anstatt das Leben der älteren Menschen in Chile zu verbessern, leben die meisten Rentner von weniger als dem Mindestlohn, wobei Frauen stärker betroffen sind als Männer. Auch das private System hat die Regierung nicht aus der finanziellen Verantwortung entlassen. Die Übergangsphase war immer teuer, da die Regierung die Rechnung für diejenigen bezahlte, die auf öffentliche Kosten in Rente gingen, ohne Lohnsteuern zu erhalten (da diese Beiträge alle auf private Konten flossen). Aber die Regierung musste auch für weit mehr Rentner des neuen Systems aufkommen als erwartet. Die Beamten gingen davon aus, dass weniger als zehn Prozent der Lohnempfänger für eine Mindestrente auf öffentliche Zuwendungen angewiesen sein würden. Heute sind mehr als vierzig Prozent darauf angewiesen, dass der Staat einspringt. Der größte Nutznießer waren die chilenischen Kapitalmärkte. Die Verwalter von Pensionsfonds investierten Dutzende von Milliarden US-Dollar, die sie auf individuellen Konten angesammelt hatten, in lokale Aktien und Anleihen, wodurch diese Märkte erweitert und vertieft wurden. Dies kam in- und ausländischen Anlegern sowie großen Unternehmen zugute. Für die Sparer brachte es weniger, zumindest nicht direkt.

Warum ist das chilenische Experiment gescheitert? Die niedrigen privaten Auszahlungen an Rentner spiegeln zum Teil die niedrigen Beiträge wider. Anders als in den USA, Europa und anderen Ländern waren die Arbeitgeber nicht gezwungen, Beiträge zu leisten. Dies wurde den Arbeitnehmern überlassen. Mit zehn Prozent ihres Gehalts reichen die Einzahlungen oft nicht aus, um in den Ruhestand zu gehen, selbst nach jahrelanger Aufzinsung. Kleine Beträge einzahlen bedeutet kleine Beträge auszahlen. Hinzu kommt, dass viele Arbeitnehmer jahrelang überhaupt keine Beiträge leisten. Da einer von vier Arbeitsplätzen in Chile nicht besetzt ist, werden viele Arbeitnehmer zu einem oder mehreren Zeitpunkten ihres Erwerbslebens keine Beiträge leisten. Auch Selbstständige konnten wählen, ob sie sich beteiligen wollten und viele taten es nicht. Sporadische Beiträge schmälerten auch die Notgroschen im Ruhestand. Und vor allem in den ersten Jahren des Programms schmälerten überhöhte Gebühren den anfänglichen Topf, der im Laufe des Lebens der Arbeitnehmer wachsen konnte. Die chilenischen Pensionsfonds erheben Gebühren auf den Durchfluss und nicht auf das Vermögen. Viele Fonds zogen anfangs fünfundzwanzig oder sogar dreißig Pesos von einhundert Pesos ab (anstatt nur einen Peso pro Jahr für 25-30 Jahre). Seitdem sind die Provisionen deutlich gesunken. Dennoch berechnen viele Fonds zehn Prozent oder mehr der anfänglichen Einzahlungen als Gebühr. Im Gegensatz dazu betragen die Verwaltungsgebühren für die US-Sozialversicherung weniger als zwei Prozent (u. a. weil keine Marketingkosten anfallen). Da weniger Pesos investiert werden und der Zinseszinseffekt im Laufe der Zeit zunimmt, ist es für Nicht-Reiche schwierig, selbst bei guten Renditen genug für eine anständige Rente anzuhäufen.

Damit sind wir beim größten Nachteil der privaten Konten für die soziale Sicherheit: Sie sind nicht in der Lage, das Risiko auf die gesamte Bevölkerung zu verteilen. Die Sozialversicherung hat ihren Ursprung in den europäischen Gewerkschaften und Hilfsvereinen auf Gegenseitigkeit im 19. Jahrhundert, bei denen die Arbeitnehmer und Teilnehmer Beiträge zur Unterstützung ihrer eigenen Rentner leisteten. Während die zusammengefassten Fonds den Ärmsten oder Unglücklichsten unter ihnen am meisten zugute kamen, zahlten die Bessergestellten freiwillig mehr ein, als sie zurückbekamen, weil sie sicher sein konnten, dass sie im Falle einer Verschlechterung ihres Vermögens ebenfalls auf die überschüssigen Beiträge der Wohlhabenderen in der Gruppe angewiesen waren. Die öffentlichen Sozialversicherungssysteme tun dies auf nationaler Ebene, indem sie das Risiko auf die Arbeitnehmer aller Branchen verteilen und die Mittel unter all jenen umverteilen, die in Rente gegangen sind (und die Mindestanforderungen erfüllt haben). Bei privaten Konten hingegen wird das Risiko nur über die Lebenszeit einer bestimmten Person verteilt. Sie sparen in Ihren Arbeitsjahren, um Ihre arbeitsfreien Jahre zu finanzieren. Gutverdiener zahlen mehr ein und erhalten mehr, während Mindestlohnempfänger oft nicht genug sparen können, um nicht zu verarmen. Letztlich können privat verwaltete Systeme denjenigen nicht helfen, die in ihren letzten Lebensjahren mehr Unterstützung benötigen. Eine Risikobündelung für die gesamte Erwerbsbevölkerung ist in ungleicheren Volkswirtschaften und Gesellschaften von größerer Bedeutung, da die Einkommensunterschiede größer und folgenreicher sind.

Frühere Regierungen in Chile haben versucht, diese Probleme zu lösen. Im Jahr 2008 schuf die Regierung von Michelle Bachelet öffentliche Renten für diejenigen, deren Ersparnisse nicht für eine Mindestrente ausreichten, sowie für diejenigen, die nicht dem privaten System angehörten und weitete diese auf fast sechs von zehn Lohnempfängern aus. Im Jahr 2021 weitete Präsident Sebastian Pinera, dessen Bruder zu den Entwicklern des privaten Systems gehörte, die öffentliche Komponente noch weiter aus, um die unteren achtzig Prozent der Rentner zu versorgen. Chiles neuer Präsident und der Kongress wollen noch weiter gehen. Präsident Gabriel Boric wird im August einen Gesetzentwurf vorlegen, mit dem die Mindestrente von knapp zweihundert US-Dollar auf das Niveau des chilenischen Mindestlohns von rund dreihundert US-Dollar pro Monat angehoben und für alle Rentner zugänglich gemacht werden soll. Er würde das derzeitige private System praktisch abschaffen, indem er ein öffentliches Umlagesystem zum Hauptpfeiler der sozialen Sicherheit macht. Private Konten würden zu einer eher 401K-ähnlichen Option für freiwillige Beiträge zur Altersvorsorge degradiert. Eine Reform des Rentensystems ist heute jedoch schwieriger und teurer, da die Chilenen bereits recht alt sind: Auf jeden Rentner kommen nur vier Arbeitnehmer. Dieses Verhältnis wird sich in den kommenden Jahren voraussichtlich noch verschlechtern und bis 2050 das der USA übertreffen. Boric möchte, dass auch die Arbeitgeber einen Beitrag leisten, indem sie mehr Geld für die Altersvorsorge zurücklegen. Außerdem schlägt er spezifische Steuern außerhalb der Lohnsumme vor, um die Renten und andere sozialpolitische Maßnahmen zu finanzieren, darunter neue Bergbauabgaben und eine mögliche Vermögenssteuer.

Die Renten waren nie für eine rein private Verwaltung geeignet, da die Grundbausteine des Wohlfahrtsstaates definitiv öffentliche Güter sind. Doch das Scheitern des Systems hat nicht nur bei den Rentnern, die versuchen, über die Runden zu kommen, Nachhall gefunden. Die Renten wurden zu einem der Hauptanliegen der Millionen Chilenen, die 2019 auf die Straße gingen, um zu protestieren und die Bildung einer verfassungsgebenden Versammlung anzuregen, die eine neue Verfassung ausarbeiten soll, über die im September abgestimmt wird. Der beste Weg für die Renten wäre eine Reform, die mehr Chilenen einen angemessenen Ruhestand sichert. Dies erfordert ein solideres öffentliches System mit entsprechender Finanzierung. Wenn die Gesetzgeber dies erreichen, können sie die finanzielle Notlage vieler älterer Menschen in Chile verringern. Und zum Wohle der Demokratie sowohl in Chile als auch in den Nachbarländern könnten sie damit auch zumindest einen Teil der politischen Legitimität wiederherstellen, die durch das alte System in Zweifel gezogen wurde.