Wird es ein Mercosur-EU-Abkommen geben? – Update

Jüngste gegenseitige Erklärungen von Beamten aus Brasilien, Uruguay und Paraguay lassen Zweifel an der Zukunft des Freihandelsabkommens zwischen diesen beiden großen Handelsblöcken aufkommen, wobei der Aspekt der Nachhaltigkeit der Stolperstein zu sein scheint. „Es gibt keinen Konsens im Mercosur, und heute sind wir an einer Bruchstelle angelangt“, so ein Analyst. Das Abkommen stand kurz vor der Unterzeichnung, doch ein Zusatz in letzter Minute erregte den Zorn des brasilianischen Präsidenten Luiz Inacio „Lula“ da Silva. Eine Reihe von Umweltforderungen der Europäischen Union (EU) zum Abschluss des langwierigen Handelsabkommens mit dem Mercosur-Block stellen nun den Höhepunkt eines Prozesses in Frage, der seit mehr als zwanzig Jahren andauert. Und Lula ist mit seinen Beschwerden nicht allein. Der kürzlich ernannte paraguayische Wirtschafts- und Finanzminister Carlos Fernández Valdovinos erklärte, dass sein Land bereit sei, die Umweltfrage des EU-Mercosur-Abkommens zu erörtern, aber erst nach der Unterzeichnung des Abkommens. „Die Umweltdebatte ist wichtig und grundlegend. Ich bestreite nicht, dass wir darüber diskutieren müssen, aber ich glaube, dass wir zuerst den Worten Taten folgen lassen und zeigen müssen, dass der wirtschaftliche und politische Wille vorhanden ist, dieses Abkommen jetzt abzuschließen“, sagte er diese Woche in einem Interview mit der spanischen Nachrichtenagentur „Europa Press“.

Für die paraguayische Regierung ist es nicht „fair“, dass fünf Jahre später Bedingungen auftauchen, die im ursprünglichen Vorschlag nicht diskutiert wurden. „Kein Mitglied des Privatsektors tut so etwas bei einer Verhandlung“, beklagte Valdovinos. Das gleiche Gefühl der Dringlichkeit wurde von Ursula von der Leyen, Präsidentin der Europäischen Kommission, geäußert, die am Dienstag (12.) dazu aufrief, das Handelsabkommen mit dem Mercosur „vor Ende des Jahres“ abzuschließen. Von der Leyens Amtszeit endet im Juni nächsten Jahres.

Warum aber verzögert die Umweltfrage das Abkommen zwischen den beiden Blöcken?

Die EU hat den vier Ländern des Blocks – Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay – in diesem Sommer ihr neuestes Angebot unterbreitet, das Abkommen mit strengeren Garantien für den Schutz der Menschenrechte, der Umwelt und gegen die Abholzung von Wäldern aufzuheben, ein Dokument, auf das die andere Seite noch nicht offiziell reagiert hat und über das sie bereits auf dem Gipfel der Staats- und Regierungschefs der beiden Regionen im vergangenen Juli ihr Unbehagen zum Ausdruck brachte. Während die EU erklärt hat, dass sie sich für die „Förderung eines offenen und fairen Handels“ einsetzt, und zu diesem Zweck die Freihandelsabkommen mit Chile, Neuseeland und Kenia sowie die in Vorbereitung befindlichen Abkommen mit Australien, Mexiko, Indien und Indonesien vorgelegt hat, bezeichnete Präsident Lula diese Forderungen als unangemessen. „Wir wollen und brauchen [das Abkommen mit der EU]. Jetzt wollen wir gleichberechtigt behandelt werden. Ein Handelsabkommen ist eine Zweibahnstraße, ich kaufe und verkaufe, ich schätze das, was mir gehört, und ich schätze das, was Ihnen gehört“, wurde ein verärgerter Präsident Lula in der Presse zitiert. In einem Interview mit der „DW“ (Deutsche Welle) kritisierte die brasilianische Umweltministerin Marina Silva die Umweltforderungen der EU an den Mercosur und forderte von den reichen Ländern mehr Geld für den Schutz der Regenwälder.

„Das Abkommen eröffnet neue Absatzmärkte für brasilianische Produkte. Wir arbeiten daran, dass unsere Landwirtschaft ihre CO2-Emissionen reduziert, dass unsere Wälder nachhaltig genutzt werden und dass Brasilien ein wichtiger Exporteur von sauberer Energie mit grünem Wasserstoff wird“, sagte Ministerin Silva in dem Interview. Gleichzeitig kritisierte sie jedoch, dass die EU die Regierung von Präsident Lula weiterhin so behandele, als sei sie die seines Vorgängers. „Unter der Regierung Bolsonaro war das Abkommen fast abschlussreif, obwohl sich seine Regierung nicht um das Pariser Abkommen zum Klima- und Umweltschutz und zu den Rechten der Indigenen gekümmert hat. Das hat sich unter Präsident Lula geändert. Wir haben die Abholzung im Amazonasgebiet in den ersten sieben Monaten des Jahres um 48 Prozent reduziert und damit den Ausstoß von 196 Millionen Tonnen Kohlendioxid in die Atmosphäre verhindert. Deshalb sollte das Freihandelsabkommen jetzt unterzeichnet werden“, betonte Silva.

GUT FÜR BEIDE SEITEN

Das Freihandelsabkommen zwischen den beiden Blöcken wird seit Mitte 1999 zumindest auf dem Papier in Erwägung gezogen. Der Grund für das Abkommen liegt auf der Hand: Der Block, der sich aus Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay zusammensetzt, ist ein riesiger Markt für EU-Ausfuhren und einer der wenigen Handelspartner, mit denen die EU kein Freihandelsabkommen geschlossen hat. Im Jahr 2018 exportierte die EU fast 50 Milliarden US-Dollar und mehr als 26 Milliarden US-Dollar an Dienstleistungen in diese vier Länder, mit mehr als 60.000 exportierenden Unternehmen und mehr als 850.000 Arbeitsplätzen allein in den Beziehungen zu Brasilien, so die offiziellen EU-Daten. Zahlen, die ohne den derzeitigen Protektionismus des Mercosur noch deutlich höher ausfallen könnten, wenn man den Versand von pharmazeutischen Chemikalien, Textilien, Maschinen, Autos, Telekommunikationsgeräten, Schokolade, Whisky und anderen Spirituosen mit einbezieht. Im Gegenzug könnte der Mercosur seine Industrie in die europäische Wertschöpfungskette integrieren und wettbewerbsfähiger werden, da er nicht mehr nur natürliche Ressourcen und Rohstoffe exportieren würde.

Die Liste der Vorteile auf der offiziellen Website der EU ist lang, ebenso wie die Forderungen: Gewährleistung der Nichtdiskriminierung, Vermeidung von Kinderarbeit, faire Arbeitsbedingungen, Arbeitnehmerrechte, Zertifizierung der Lebensmittelsicherheit von Produkten und eine Reihe von Standards, die laut EU „nicht verhandelbar“ sind. Im Rahmen des Abkommens verpflichten sich beide Blöcke auch zur Umsetzung der UN-Klimarahmenkonvention und des Pariser Abkommens über den Klimawandel.
„Technisch gesehen wurden die Verhandlungen [über das Abkommen] im Jahr 2019 abgeschlossen. Aber dann hat der Prozess der rechtlichen Überprüfung nie begonnen, der einige Monate nach dem Abschluss mit der Übersetzung in die Sprachen der Europäischen Union und dann mit dem Prozess der Einarbeitung hätte beginnen sollen“, erklärt Ignacio Bartesaghi, Doktor der Internationalen Beziehungen und Direktor des Instituts für Internationale Wirtschaft an der Katholischen Universität von Uruguay, gegenüber „AméricaEconomía“. Bertesaghi erinnert daran, dass die Stagnation in diesen vier Jahren auf die Pandemie zurückzuführen ist, ein Zwischenspiel, in dem die Europäische Kommission den so genannten Grünen Pakt verabschiedete, der die neuen Umweltstandards der Europäischen Union festlegt.

Ein weiterer Faktor ist nach Ansicht des uruguayischen Wissenschaftlers, dass Europa im Zusammenhang mit dem Krieg in der Ukraine begann, seine Beziehungen zu Lateinamerika zu überdenken, indem es den Beziehungen zum Mercosur und der offeneren Umweltpolitik von Lula im Gegensatz zu Bolsonaro wieder mehr Bedeutung beimaß. Alles lief relativ gut, bis diese neuen Umweltforderungen der EU auftauchten, die die brasilianische Regierung offenbar nicht erfüllen will und die von europäischen Umweltschützern als reines Greenwashing angeprangert wurden. In einer gemeinsamen Erklärung mit anderen Organisationen erklärte Friends of the Earth Europe, dass das zusätzliche Material in der Zusatzcharta „nichts“ zum Schutz der Umwelt, des Klimas oder der Menschenrechte beitrage und nur „kosmetische, ehrgeizige und nicht durchsetzbare Anpassungen“ biete. Die Organisation kritisierte auch, dass das vorgeschlagene Instrument nicht auf Aktivitäten eingeht, die Treibhausgasemissionen verursachen, wie etwa die brasilianische Landwirtschaft, und dass das Abkommen indigene Völker und Kleinbauern weiterhin ausschließt. Im März besuchte eine Gruppe, die Gemeinden aus Brasilien, Paraguay und Argentinien vertritt, das Europäische Parlament in Brüssel, um ihre Besorgnis über das Abkommen zum Ausdruck zu bringen. Ana Paula Santos Souza, eine Familienbäuerin und Lehrerin im brasilianischen Bundesstaat Pará im Amazonasgebiet, sagte laut „Diálogo Chino“, dass es „keinen einzigen Moment gab, in dem [bei den Verhandlungen über] diese Abkommen den Menschen zugehört wurde“.

MERCOSUR IM ZUSAMMENBRUCH

„Mit dieser neuen Norm wird das Mercosur-EU-Abkommen blockiert, was auch mit Bolsonaros Politik der Leugnung des Klimawandels kollidiert“, erklärt der uruguayische Wissenschaftler. „Was macht die EU? Sie legt dem Mercosur ein Umwelt-Addendum vor, sie stellt neue Bedingungen, um in den Verhandlungen weiter voranzukommen (…) sie sagt: ‚Ich akzeptiere, was ich 2019 unterschrieben habe, aber da ich bereits einen grünen Pakt für 2020 genehmigt habe, kann ich dieses Abkommen so, wie es ist, nicht an das Europäische Parlament schicken und es würde nicht vom Europäischen Rat genehmigt werden'“, erklärt Bartesaghi. Und genau da fangen die Probleme an, denn die Wirtschafts- und Handelssäule dieser Abkommen ist supranational und wird von der Europäischen Kommission ausgehandelt, so dass sie zumindest die Zustimmung des Europäischen Rates und des Europäischen Parlaments benötigt. „Dies wäre mit der Macht, die die grünen Parteien erlangt haben, nicht der Fall“, warnt der Wirtschaftswissenschaftler. Mit anderen Worten: Wenn die Länder des lateinamerikanischen Blocks die zusätzlichen Umweltbedingungen nicht akzeptieren, die die Europäische Union vom Mercosur im Umwelt-Addendum fordert, wird die EU das Freihandelsabkommen nicht genehmigen. Dieses zusätzliche Instrument wurde nicht offiziell bekannt gegeben, sondern unter den Mercosur-Mitgliedern und der EU verteilt und sogar Umweltgruppen zugespielt. Laut einem Bericht der Handelszeitschrift „Diálogo Chino“ vom Mai bekräftigt es die Forderung der Unterzeichner, „ihre Umwelt- oder Arbeitsstandards nicht zu senken, um Handel oder ausländische Investitionen anzuziehen“.

Dennoch hat Europa den südamerikanischen Block weiterhin gedrängt, sich zu verbindlichen Maßnahmen gegen die Entwaldung zu verpflichten, und in einem so genannten Begleitschreiben zum Abkommen Änderungen des Kapitels vorgeschlagen, die sich auf Handel und nachhaltige Entwicklung konzentrieren. Für Bartesaghi sind weder Argentinien noch Brasilien mit diesen Änderungen einverstanden, insbesondere Brasilien, dessen Meinung innerhalb des Blocks viel Gewicht hat. „Brasilien ist mit den von der EU vorgeschlagenen zusätzlichen Verpflichtungen nicht einverstanden. Es ist nicht damit einverstanden, dass von den Mercosur-Exporten der Nachweis verlangt werden soll, dass sie nicht zur Entwaldung oder Waldschädigung führen“, sagt er. Das Problem ist aber nicht nur das, sondern auch, dass sowohl Argentinien als auch Brasilien beschließen, Verhandlungskapitel, die bereits geschlossen waren, 2019 zu öffnen. „Dies wird von Paraguay und Uruguay nicht akzeptiert, die das Abkommen abschließen wollen und daher die Öffnung anderer Kapitel als das Umweltkapitel nicht akzeptieren. Es gibt also keinen Konsens im Mercosur, und wir befinden uns heute in einer Zwickmühle“, so Ignacio Bartesaghi. In der Tat herrschte letzte Woche große Verwirrung, weil mehrere internationale Medien fälschlicherweise behaupteten, der Mercosur habe der EU seinen Gegenvorschlag vorgelegt. „Das ist nicht wahr. Er hat ihn nicht vorgelegt, weil es keinen Konsens gibt, er kann ihn nicht vorlegen. Wenn Brasilien ihn vorlegt, dann ist es ein Gegenvorschlag, der nicht von den Mitgliedern des Mercosur bestätigt wurde, der keinen Konsens darüber erzielt hat, wie er der Europäischen Union antworten soll“, beklagt der uruguayische Wissenschaftler.

Was ist also zu tun?

Präsident da Silva sprach sich letzte Woche dafür aus, ein Gipfeltreffen zwischen den Staats- und Regierungschefs des Mercosur und der EU abzuhalten, um ein für alle Mal zu entscheiden, ob die beiden Blöcke ein Freihandelsabkommen unterzeichnen werden oder nicht. Auf einer Pressekonferenz in Neu-Delhi während des G20-Gipfels sagte Lula, er sei „sehr bestrebt“, das Abkommen bis zum Ende dieses Jahres abzuschließen. „Wir müssen einen Punkt des Gleichgewichts erreichen. Und meiner Meinung nach müssen wir in den nächsten Monaten eine Einigung erzielen, ja oder nein. Entweder machen wir das Abkommen oder hören auf, darüber zu diskutieren. Entweder wir schließen das Abkommen oder wir hören auf, über das Abkommen zu diskutieren, denn nach 22 Jahren glaubt niemand mehr daran“, sagte der brasilianische Präsident. Das Problem hat noch weitere Auswirkungen, denn die zusätzlichen Umweltanforderungen an den Mercosur erfordern mehr Finanzmittel von den Industrieländern für die Entwicklungsländer in Umweltfragen, etwas, das laut Bartesaghi auch in der G20-Erklärung diskutiert wurde. „Aber gleichzeitig will der Mercosur auf Betreiben Brasiliens und Argentiniens neue Verhandlungskapitel eröffnen, und das ist das große Problem. Wir müssen abwarten, wie die Europäische Union den Gegenvorschlag zum Umwelt-Addendum aufnimmt und ob es einen Mercosur-Konsens zur Wiedereröffnung anderer Kapitel gibt [und dann] wie die Europäische Union die Wiedereröffnung der Kapitel für 2019 aufnimmt“, warnt der Wissenschaftler.

Hinzu kommt eine nicht minder wichtige politische Dringlichkeit, denn im nächsten Jahr finden Wahlen zum Europäischen Parlament statt, und in Argentinien steht ein Regierungswechsel an, bei dem Javier Milei mit großer Wahrscheinlichkeit gewählt werden wird. Doch dazu muss der Mercosur erst einmal einen Konsens über den Gegenvorschlag zu dem von der Europäischen Union vorgelegten Vorschlag finden, was noch nicht geschehen ist. Andererseits bleibt abzuwarten, wie die EU reagiert, sobald dieser Vorschlag vorliegt. Erst diesen Freitag berichtete die Nachrichtenagentur EFE, dass die Europäische Kommission (EK) ein Dokument vom Mercosur erhalten hat, das als „Grundlage“ für den Versuch dienen soll, das Assoziierungsabkommen zwischen den beiden Parteien noch in diesem Jahr abzuschließen. Die Kommission habe den Vorschlag des Mercosur am Donnerstag erhalten, den „wir als Grundlage für die weitere Arbeit nutzen werden“, so die Quellen gegenüber der Agentur. Am Donnerstag fand auch ein virtuelles Treffen auf der Ebene der Chefunterhändler der beiden Blöcke statt, bei dem beide Seiten „die nächsten Schritte im Hinblick auf einen Abschluss der Verhandlungen vor Ende des Jahres“ erörterten.

In diesem Zusammenhang stellt Bartesaghi klar, dass es sich bei dem, was vorgelegt wurde, keineswegs um den endgültigen und offiziellen Vorschlag des Mercosur handelt. „Der Vorschlag ist nicht der endgültige Vorschlag für das Umwelt-Addendum. Es geht darum, die Kanäle in gewisser Weise offen zu halten und einen Austausch zwischen den beiden Parteien zu ermöglichen (…), damit das Verhandlungstempo nicht verloren geht, um das Abkommen bis Ende des Jahres abzuschließen, aber mit all den Fragezeichen, die es gibt“, sagte er. Für ihn ist es jetzt entscheidend zu wissen, wie sich Lula verhalten wird, ein Präsident, der auf der internationalen Bühne eine starke Präsenz zeigt und dessen Außenpolitik Russland und China näher steht als dem Westen. „Wir sehen (…) einen Lula, der auf vielen Feldern spielt. Ein Lula, der sich für die Erweiterung der BRICS einsetzt, ein Lula, der eine Rolle in der G20 spielt, der sich sehr für die Schwellenländer einsetzt und nicht so sehr für das klassische Europa oder die Vereinigten Staaten. Man könnte dies vielleicht als einen Lula sehen, der nicht so sehr daran interessiert ist, der Europäischen Union nachzugeben, und der dort ein gewisses Gleichgewicht oder ein gewisses Zeichen der Macht, der aufstrebenden Macht, ausübt, dass er seine internationale Strategie neu berechnet“, schließt Ignacio Bartesaghi.

Update, 20. September

Die Außenminister Paraguays, Argentiniens, Brasiliens und Uruguays haben sich in New York getroffen, um den Fortschritt und den aktuellen Stand der Verhandlungen zwischen dem Mercosur und der Europäischen Union zu analysieren. In diesem Zusammenhang vereinbarten sie, Treffen auf technischer Ebene abzuhalten, um die noch offenen Fragen zu klären. Außerdem ist für Oktober ein Treffen zwischen den beiden Blöcken auf der Ebene der Chefunterhändler geplant.

Das Treffen fand im Rahmen der Versammlung der Vereinten Nationen statt. Die Minister Paraguays, Rubén Ramírez Lezcano, Argentiniens, Santiago Cafiero, Brasiliens, Mauro Vieira, und Uruguays, Francisco Bustillo, nahmen an dem Treffen teil.