Debt-for-Nature-Swaps: Lösung für die Krise in Lateinamerika?

Die Verschuldung und die Klimakrise erdrücken Lateinamerika und halten es in einem Teufelskreis gefangen, dem es nur schwer entkommen kann. Nach Angaben der Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik (ECLAC) belief sich die durchschnittliche Staatsverschuldung von 16 Ländern der Region im März 2023 auf 49,5 % ihres gesamten BIP. Dies führt dazu, dass sie Schwierigkeiten haben, die Anstrengungen zur Bekämpfung des Klimawandels zu finanzieren, während sie im Falle von Katastrophen weitere Schulden aufnehmen müssen. Es zeichnen sich jedoch mögliche Lösungen ab, wobei eine Option bereits seit einigen Jahrzehnten gefördert wird: der Tausch von Schulden gegen Natur (Debt-for-nature Swap). Dabei handelt es sich in der Regel um freiwillige Transaktionen, bei denen ein Gläubiger – eine Regierung, eine multilaterale Organisation oder auch ein Privatunternehmen – einem Schuldnerland den Betrag, den es ihm schuldet, erlässt oder reduziert, solange sich dieses Land verpflichtet, in den Schutz von Wäldern, Riffen oder anderen Ökosystemen zu investieren. Häufig beteiligen sich auch umweltbewusste Nichtregierungsorganisationen an dem Swap, indem sie den Gläubigern einen Teil der Schulden abkaufen oder Mittel an das Schuldnerland weiterleiten.

Die Gläubiger scheinen bei einem Schulden-gegen-Natur-Swap zu verlieren, aber ein Teil der Theorie hinter solchen Geschäften ist, dass der Schutz der Natur, auch wenn er schwer zu quantifizieren ist, allgemein von Vorteil ist. Der weltweit erste Tausch fand 1987 in Bolivien statt. Seitdem sind andere Länder der Region diesem Beispiel gefolgt, darunter Ecuador, Peru, Kolumbien, Chile, Costa Rica, Belize und Uruguay. Nicht alle Swaps sind gleich, und die damit verbundenen Bedingungen variieren. „Es gibt keine einheitliche Definition, und in Wirklichkeit gibt es unendlich viele Möglichkeiten, sie durchzuführen, so dass sie selbst für diejenigen von uns, die in diesem Bereich arbeiten, schwer zu verstehen sind“, erklärt Juan José Guzmán Ayala, ein Experte für Klimafinanzierung, der den Atlantic Council und den World Wildlife Fund beraten hat. Hinzu kommt, dass einige Deals über Schulden für die Natur mit Transparenzproblemen und sogar mit dem Vorwurf des Greenwashings behaftet sind. „Die beteiligten Regierungen oder Unternehmen erklären in der Regel nicht sehr gut, worum es bei dem Tausch geht: wie er zustande gekommen ist, wer davon profitiert hat und was die Alternative zum Verzicht auf den Tausch wäre“, fügt Guzmán Ayala hinzu.

Dem Wirtschaftswissenschaftler Federico Sibaja zufolge werden diese Swaps „in der verzweifelten Situation, in der sich Lateinamerika befindet, mit dem dringenden Ziel, um jeden Preis mehr Finanzmittel zu erhalten“, gefördert. Sibaja ist Autor eines Berichts aus dem Jahr 2022, der von der argentinischen Stiftung für Umwelt und natürliche Ressourcen (FARN) veröffentlicht wurde und einen kritischen Blick auf die Swap-Mechanismen „Schulden gegen Klima“ und „Schulden gegen Natur“ wirft. Im vergangenen Jahr hat Kolumbien – laut ECLAC eines der am höchsten verschuldeten Länder Südamerikas – die Forderung nach einem Schulden-gegen-Klima-Tausch angeführt. Sibaja rät zur Vorsicht: „Swaps bieten keine systemische Lösung für die Schuldenkrise oder die Klima- und Biodiversitätskrise, aber sie stellen eine ausdrückliche Anerkennung der Beziehung zwischen der Schuldenkrise und der Klimakrise in der Region dar.“ In ähnlicher Weise sagt der Internationale Währungsfonds, dass es in der Regel effektiver ist, Schulden und Klima oder Natur als zwei getrennte Themen zu behandeln.

Galápagos im Fokus

Im Jahr 2023 unterzeichnete Ecuador den größten Schuldentausch in der Geschichte, durch den das Land Berichten zufolge 1,1 Milliarden US-Dollar (einschließlich Zinsen) einsparen wird, wovon etwa 300 Millionen US-Dollar in die Unterstützung des Meeresschutzes auf den Galápagos-Inseln fließen werden. Es ist nicht einfach, diese gigantische Operation zu verstehen. Im Mai 2023 kaufte die schweizerische Credit Suisse einen Teil der ecuadorianischen Schulden im Wert von 1,63 Milliarden Dollar, die die Bank dann für 656 Millionen Dollar versteigerte. „Diese [Versteigerung] fand statt, weil Ecuador, wie viele andere Länder auch, nicht in der Lage ist, seine Schulden einfach zu bezahlen. Und anstatt alles zu verlieren, ziehen [die Gläubiger] es vor, es zu versteigern“, erklärt Guzmán Ayala. Um die Credit Suisse zu entschädigen, nahm Ecuador ein neues Darlehen in Höhe von 656 Millionen Dollar von GPS Blue Financing Designated Activity Company, einem Finanzdienstleister mit Sitz in Irland, auf. Nach dem Tausch von Schulden gegen Natur wurde eine gemeinnützige Stiftung mit dem Namen Galápagos Life Fund gegründet, die die Mittel für die Naturschutzarbeit verwaltet. Die ecuadorianische Regierung wird nun in den nächsten 18 Jahren vierteljährliche Einzahlungen in diesen Fonds vornehmen, bis er 450 Millionen Dollar erreicht hat. Der Restbetrag des 656-Millionen-Dollar-Darlehens wird direkt an GPS Blue Financing gezahlt, zuzüglich Zinsen.

Diese Transaktion hat Bedenken hinsichtlich ihrer Transparenz und ihrer Auswirkungen auf die ecuadorianische Souveränität aufgeworfen. Der ehemalige ecuadorianische Umweltminister Daniel Ortega kritisierte das Geschäft: „Swaps sind nicht schlecht, aber was jetzt geschieht, ist ein Tauschgeschäft, denn die Schulden werden nicht erlassen, sondern durch ein neues Darlehen mit sehr strengen Auflagen ersetzt.“ Eine dieser Bedingungen ist der Zinssatz des Darlehens von 11%, der von einigen als ausbeuterisch hoch angesehen wird und für den Ecuador jahrelang Transaktionskosten zahlen muss. In einer von Ortega und 260 Aktivisten für Schulden- und Klimagerechtigkeit, Akademikern und Analysten der Zivilgesellschaft unterzeichneten Erklärung wird dem Abkommen vorgeworfen, einer kleinen Gruppe ausländischer Privatunternehmen ein unverhältnismäßig großes Mitspracherecht bei der Zukunft von Galápagos einzuräumen. Auch die Gründung des Galápagos Life Fund wird in Frage gestellt: Er wurde im US-Bundesstaat Delaware gegründet, der von vielen als Steuerparadies angesehen wird. „Aus diesem Grund sind wir der Ansicht, dass er nicht den besten verfügbaren Standards und Praktiken in Bezug auf Unternehmensführung und Transparenz entspricht“, argumentiert Ortega.

In einer Mitteilung vom Juni erklärte die ecuadorianische Regierung, der Galápagos Life Fund sei gegründet worden, um das Geschäft vor „politischen Einflüssen zu schützen, die die wirtschaftlichen Ressourcen missbrauchen wollen“. Etwa zur gleichen Zeit veröffentlichte die Regierung ein entsprechendes Dokument, aus dem hervorgeht, dass der Fonds auf Wunsch der Geber in Delaware eingerichtet wurde. Es fügt hinzu, dass der Plan jährliche Prüfungen der Mittelzuweisung und des Projektmanagements vorsieht.

Positive Wirkungen in Peru

Abgesehen von den Zweifeln hat der Schulden-für-Natur-Mechanismus auch positive Auswirkungen gehabt. Seit 1995 hat Peru solche Abkommen mit verschiedenen Gläubigern geschlossen, darunter die Vereinigten Staaten, Finnland, Deutschland und Kanada. Eines der erfolgreichsten war das Tropenwaldschutzabkommen zwischen Peru und den Vereinigten Staaten aus dem Jahr 2002, das die Durchführung von Naturschutzprojekten im Pacaya Samiria National Reserve im Herzen des peruanischen Amazonasgebiets ermöglichte. „Es belastet mich, wenn ich daran denke, wie viele Bäume wir früher abgeholzt haben, aber jetzt verstehen wir, dass wir für die Zukunft unserer Kinder auf unsere Ressourcen achten müssen“, sagt Linorio Novoa, ein Bewohner des Reservats. Novoa wurde im Rahmen des Projekts für den Ökotourismus ausgebildet, das dazu beigetragen hat, mehr als 2 Millionen Hektar Wald und die darin lebende Flora und Fauna zu schützen. „Die Veränderung, die ich in meinem Leben erfahren habe, war wunderbar“, fügt Novoa hinzu, der jetzt Ivy Mara Ey betreibt, eine Lodge und ein Reiseunternehmen, das jährlich etwa 250 Touristen empfängt. Im Rahmen dieses Tausches erließen die Vereinigten Staaten Peru einen Teil seiner Schuldenlast und richteten einen Naturschutzfonds im Wert von 10,6 Millionen Dollar ein. Der WWF, The Nature Conservancy und Conservation International steuerten dazu 1,1 Millionen Dollar bei. Aus diesem Fonds wurde der peruanische Treuhandfonds für Nationalparks und Schutzgebiete (Profonanpe), der einzige Umweltfonds des Landes, der zur Finanzierung von 41 Projekten in 17 Naturschutzgebieten beigetragen hat.

„Fast 30 % wurden in Pacaya Samiria in ein langfristiges Projekt investiert, der Rest waren spezifische, kurzfristige Maßnahmen“, sagt Luis Espinel, der Vizepräsident von Conservation International Peru. Zu den positiven Auswirkungen dieses Tauschs gehört, dass das Einkommen von 2.440 Familien, die im Pacaya Samiria National Reserve leben, zwischen 2010 und 2014 um 142 % gestiegen ist. Darüber hinaus konnten gefährdete Arten wie die Taricaya oder die gelbgefleckte Flussschildkröte (Podocnemis unifilis) wieder angesiedelt werden, und nach offiziellen Angaben befinden sich 93,66 % des Reservats in einem guten Erhaltungszustand. Im Jahr 2023 unterzeichnete Peru einen neuen Swap, der die ausstehenden Schulden bei den Vereinigten Staaten in Höhe von fast 20 Mio. USD abbauen wird. Wiederum haben Conservation International, WWF und The Nature Conservancy sowie die Wildlife Conservation Society zu dem Fonds beigetragen; die Beiträge der Nichtregierungsorganisation belaufen sich auf 3 Millionen Dollar. Im Gegenzug wird dieses Geld in den nächsten 13 Jahren in Projekte zum Schutz und zur Wiederherstellung der Tropenwälder investiert, z. B. in die Zusammenarbeit mit Gemeinden bei der Entwicklung nachhaltiger Unternehmen. „Es handelt sich um eine Schuld, die das Land eigentlich begleichen sollte und stattdessen jedes Jahr auf ein Konto einzahlen wird, das von Profonanpe verwaltet wird“, erklärt Espinel. Seine Organisation ist neben den anderen NRO der Geberländer und Vertretern der Regierungen und der Zivilgesellschaft Mitglied des Aufsichtsausschusses für den Swap. „Es ist jedoch wichtig, daran zu denken, dass diese Mittel nicht für laufende Ausgaben des peruanischen Staates verwendet werden können, wie z. B. für die Bezahlung der Mitarbeiter des Umweltministeriums“, fügt er hinzu.

Größere Veränderungen sind nötig

Der Internationale Währungsfonds (IWF) räumt ein, dass ein Schuldentausch gegen Klimaschutz oder Natur die Zahlungsfähigkeit eines Landes nicht wiederherstellen kann, es sei denn, es handelt sich um einen sehr hohen Prozentsatz der öffentlichen Verschuldung und einen erheblichen Erlass. Bislang hat kein Tauschgeschäft dies auch nur annähernd erreicht, während der IWF sagt, dass es oft effektiver ist, Schulden und Klimawandel getrennt zu behandeln. Nichts Geringeres als eine Reform der internationalen Schuldenarchitektur ist notwendig. Nirgendwo ist diese Notwendigkeit dringender als bei den Entwicklungsländern, die nach Angaben der ECLAC inzwischen gemeinsam einen historischen Schuldenstand erreicht haben. Dieser Vorschlag wurde auch von den Vereinten Nationen unterstützt: Im vergangenen Juni bezeichnete Generalsekretär António Guterres die bestehende Finanzarchitektur der Welt als „veraltet, dysfunktional und ungerecht“. Die Herausforderung für Lateinamerika besteht darin, dass nicht immer klar ist, wie viel die Bewältigung des Klimawandels und der Energiewende kosten wird. Nach Meinung von Analysten könnte Afrika hier eine Vorreiterrolle einnehmen: Im Juni 2022 wurde geschätzt, dass der Kontinent zwischen 2020 und 2030 etwa 2,8 Billionen Dollar benötigt, um seine Ziele zur Eindämmung des Klimawandels und zur Anpassung daran zu finanzieren.