Lulas erstes Jahr in Brasilien: Wirtschaftsaufschwung auf Kosten fragwürdiger öffentlicher Ausgaben

Brasilien begrüßte das neue Jahr mit dem Abschluss der ersten 12 Monate der Amtszeit von Lula da Silva. Die Rückkehr des ehemaligen Gewerkschafters und Vorsitzenden der Arbeiterpartei (PT) an die Macht verlief zunächst turbulent, nachdem eine Gruppe von Anhängern des ehemaligen Präsidenten Jair Messias Bolsonaro am 8. Januar 2023 einen Putschversuch unternahm und den Sitz der Staatsmacht in Brasilia stürmte. Kurz darauf lauteten die wichtigsten Prognosen, dass die sozialistische Regierung das Jahr mit einer stagnierenden Wirtschaft ohne Anzeichen von Wachstum abschließen würde. Diese schlechten Vorzeichen haben sich jedoch nicht bewahrheitet, und das brasilianische BIP ist im zweiten Quartal 2023 im Vergleich zum ersten Quartal um 0,9 % und in den zwölf Monaten bis Juni um 3,2 % gewachsen. Und obwohl sich das Wirtschaftswachstum im dritten Quartal auf 0,1 % verlangsamte, hielt es nach Angaben des brasilianischen Statistikinstituts (IBGE) trotz hoher Zinsen seinen Aufwärtstrend bei.

WUNDER ODER WIRTSCHAFTLICHE FATA MORGANA?

Zu den weiteren Zahlen, die die ursprünglichen Prognosen übertrafen, gehört ein Rückgang der nationalen Arbeitslosigkeit auf 7,6 %, was als der niedrigste Wert seit 2015 gilt. Die jährliche Inflationsrate sank von 5,79 % Ende 2022 auf 4,68 % im folgenden Jahr. Damit wurde sogar das ursprüngliche Ziel der Regierung von 4,75 % übertroffen. Auf dem Papier haben sich Lula da Silvas Fortschrittsbestrebungen erfüllt: Kurz nach seinem Amtsantritt versicherte der brasilianische Präsident, dass sein Land „auf solide, zuverlässige und verteilungsorientierte Weise“ wachsen werde. Um dies zu erreichen, hat Lula, wie schon während seiner beiden Vorgängerregierungen (2003-2011), Subventionsprogramme für sozial schwache Familien, eine Erhöhung des Mindestlohns und soziale Wohnungsbauprojekte gefördert. Laut Esteban Viani, einem chilenischen Wirtschaftswissenschaftler mit einem Master-Abschluss in Wirtschaftswissenschaften an der Österreichischen Schule für Wirtschaftswissenschaften der Universidad Rey Juan Carlos (Spanien), spiegelt diese Entwicklung auf Makroebene die Tatsache wider, dass die brasilianischen Finanzen keine strukturellen Veränderungen erfahren haben. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass die Regierung über keine parlamentarische Mehrheit verfügt.

Dies hat jedoch gewisse Zugeständnisse nicht verhindert. Kurz vor seinem Amtsantritt gelang es Lula, mit dem Kongress eine Erhöhung der Haushaltsmittel für die 38 Ministerien der brasilianischen Regierung auszuhandeln, um seinen sozialdemokratischen Wirtschaftsplan zu fördern. „Lula hat den öffentlichen Unternehmen eine größere Rolle eingeräumt, so dass er den Privatisierungsprozess, auf den Bolsonaro drängte, stoppte. Andererseits unterstützt er auch Steuerreformen, um höhere inländische Einnahmen zu erzielen und so die öffentlichen Ausgaben zu stützen“, so Viani gegenüber AméricaEconomía. Für Lívio Ribeiro, Associate Researcher am Gétulio Vargas Economic Institute und Partner bei der Beratungsfirma BRCG, ist die Budgetspritze für die Ministerien ein Zeichen für die klassische Ideologie der PT. „Das ist keine Überraschung. Lulas Partei sieht den Staat als einen Akteur, der die Entwicklung ankurbelt, also muss er Geld ausgeben. Nun gibt es zwei Diskussionen, die von Bedeutung sind. Erstens, ob es sicher ist, dass eine Ausweitung der öffentlichen Ausgaben eine größere wirtschaftliche Entwicklung mit sich bringt, was nicht klar ist“.

Für Ribeiro ist die zweite Diskussion, ob eine neue Steuererhöhung notwendig ist, um die Ausweitung der Staatsausgaben zu finanzieren. In Brasilien ist dies von besonderer Bedeutung, da es eines der Länder mit der höchsten Steuerlast der Welt ist. Es ist erwähnenswert, dass im vergangenen Jahr im Kongress eine Steuerreform verabschiedet wurde, die fünf Verbrauchssteuern vereinheitlicht, zwei Mehrwertsteuern einführt und Produkte des Grundwarenkorbs von der Steuer befreit. Obwohl die Fortschritte für ein Land, in dem es keine Mehrwertsteuer gab, bemerkenswert sind, wird geschätzt, dass das ergänzende Gesetz, das die neuen Steuern regelt, einen endgültigen Prozentsatz zwischen 25 und 27 % erreichen wird. Damit würde Brasilien einen der höchsten Mehrwertsteuersätze der Welt haben.

Juan Carlos Ladines, Professor für internationale Wirtschaft an der Universidad del Pacífico (Peru), warnt davor, dass Lulas Engagement für Subventionen kontraproduktiv sein könnte. „Eine solche Politik ist langfristig nicht tragbar, wenn die Wirtschaft nicht wächst und Aspekte wie die Steuererhebung nicht gestärkt werden und vor allem, wenn nicht der nötige Raum geschaffen wird, damit private Investitionen die treibende Kraft der Dynamik sein können“, erklärte er. Ladines wiederum ist der Ansicht, dass eine Steuerreform, wie sie von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) vorgeschlagen wurde, die beste Option wäre, um die Erhebung und Kanalisierung von Mitteln zur Unterstützung der von der brasilianischen Regierung angebotenen Sozialprogramme zu erleichtern. Das unerwartete Wachstum Brasiliens hängt jedoch auch von externen Faktoren ab. Laut Viani hat der Anstieg der Nachfrage nach Agrarexporten aufgrund des Krieges in der Ukraine viel damit zu tun. „Der Niedergang des argentinischen Agrarsektors hat Brasilien und insbesondere dem Bundesstaat Rio Grande do Sul zugute gekommen. Es sei daran erinnert, dass es vor der Ankunft von Milei in Argentinien Beschränkungen für die Ausfuhr von Fleisch und verschiedenen landwirtschaftlichen Erzeugnissen gab. Dieser Punkt sowie der Anstieg des internationalen Dollarkurses waren entscheidend für den Aufschwung der brasilianischen Wirtschaft.

Viani ist der Meinung, dass selbst wenn die Rücknahme der Agrarzölle durch Milei die Situation des Sektors in Argentinien verbessern sollte, dies nichts an der guten Position Brasiliens ändern würde. „Es ist ganz einfach. Brasilien hat eine größere Bevölkerung und mehr Land, das, da es reichlich vorhanden ist, zum einen billiger ist. Andererseits begünstigt das Klima die Produktion von Getreide, das den argentinischen Exportgütern ähnelt, wie z. B. Soja“, erklärt Viani. Dennoch argumentiert der Wirtschaftswissenschaftler, dass dieser beträchtliche Anstieg der Exporteinnahmen nicht ausreichen würde, um das große öffentliche Defizit auszugleichen, das durch die Sozialprogramme entstanden ist. Es wird davon ausgegangen, dass kein lateinamerikanisches Land derzeit einen ausgeglichenen Haushalt hat und dass alle Regierungen dazu neigen, mehr auszugeben als sie jährlich einnehmen.

REFORMEN MIT EINER LANGFRISTIGEN VISION

Vor diesem Hintergrund schlägt Viani vor, dass Lula einen neuen, langfristig angelegten Reformplan vorlegen sollte. „Er sollte den brasilianischen Industriesektor ankurbeln und den Unternehmen eine Steuererleichterung gewähren, damit sich Investitionen im Land mehr lohnen“, sagt er. Derzeit sind die Schuldenindikatoren alarmierend: Lag das nominale Haushaltsdefizit Ende 2022 noch bei 4,68 % des BIP, so erreichte es im September 2023 einschließlich der Kreditzinsen 8 %. Unterdessen ist die öffentliche Bruttoverschuldung, die nach einer Phase des Rückgangs bis 2022 auf 73,5 % geschätzt wurde, bereits auf 74,4 % des BIP angestiegen. Dennoch hat sich die brasilianische Regierung das kühne Ziel gesetzt, das Primärdefizit (die Differenz zwischen öffentlichen Einnahmen und Ausgaben ohne Zinsen) bis Ende des Jahres auf Null zu bringen. Lula, der in seinen Berechnungen gewöhnlich optimistisch ist, hat jedoch erklärt, dass es schwierig sei, ein solches Ziel zu erreichen. Für Ladines sollte die Unterstützung der Auslandsverschuldung nur als kurzfristige Maßnahme und nur für einmalige Ausgaben funktionieren, die sich auf die Wirtschaft der am stärksten benachteiligten Sektoren auswirken. Die Suche nach anderen mittel- und langfristigen Alternativen zur Beschaffung von Ressourcen ist jedoch unabhängig von der politischen Couleur wichtig. „Brasilien muss einen Weg einschlagen, der es ihm ermöglicht, seine Wettbewerbsfähigkeit zu steigern.

Vor der Pandemie, im Jahr 2019, gab es Lücken in mehreren Sektoren wie Verkehr, Energie, Abwasserentsorgung und sogar digitale Entwicklung. Zwischen 2018 und 2023 hat sich die Regierung verpflichtet, Hindernisse abzubauen, um für Investoren attraktiv zu sein. Es gibt also Alternativen zur Verschuldung, aber der politische Faktor wiegt schwer bei der Förderung von Reformen zur Ankurbelung der Wirtschaft“, sagt der peruanische Wirtschaftswissenschaftler. Auch wenn die Ausweitung des Defizits ein sichtbares Problem darstellt, schließt Esteban Viani die Möglichkeit aus, dass Brasilien am Ende vor einer nicht rückzahlbaren Auslandsverschuldung steht. „Brasilien verfügt über den finanziellen Rückhalt, um auf große internationale Kredite zu verzichten, wie es im Falle Argentiniens und der Neuverhandlung aller seiner Schulden geschehen ist. Aber Brasilien begibt öffentliche Schuldtitel und hat auf seinem eigenen Markt Partner, die seine Schulden kaufen“, erklärt Viani. So wenden sich Lula und seine Vorgänger eher an kleinere Gläubiger als an die Weltbank oder den IWF.

Die Tatsache, dass Brasilien bei der Refinanzierung seiner Schulden nicht von einem oder zwei großen Akteuren abhängig ist, ermöglicht dem Land zudem eine größere Unabhängigkeit in der Steuerpolitik. „Wir müssen von dem Grundsatz ausgehen, dass wir mehr internationale Reserven oder Vermögenswerte in Dollar haben als Schulden in Dollar. Ich glaube nicht, dass sich das in dieser Regierung ändern wird. Die Schuldenstruktur, die brasilianische Verschuldung, ist praktisch ausschließlich intern“, unterstreicht Lívio Ribeiro. Langfristig gesehen stellt sich die Frage, ob sich der globale Rohstoffboom der 2000er Jahre, der die Wirtschaft und die Sozialprogramme der ersten Regierung Lula ankurbelte, wiederholen könnte. Viani glaubt, dass die weiche Landung der US-Notenbank bei den Zinssätzen für dieses Jahr nichts Gutes verheißt. „Vielleicht bis 2025. Aber das hängt alles davon ab, wie China seine Immobilienkrise löst, denn die gesamte installierte Kapazität der Welt befindet sich dort. Und da wir in den letzten Quartalen gesehen haben, dass sich die Situation in China nicht verbessert, glaubt er nicht, dass wir einen Rohstoffboom haben werden, zumindest nicht im Moment“, schließt Viani aus.

EL NIÑO BEDROHT DEN AGRARBOOM

Andererseits weist Ribeiro darauf hin, dass das brasilianische Wirtschaftswachstum im Jahr 2023 stark von den globalen Bedingungen beeinflusst wurde, die sich in diesem Jahr radikal ändern könnten. „Das Wachstum wurde stark durch den Anstieg der Exporte beeinflusst, der in direktem Zusammenhang mit dem landwirtschaftlichen Boom steht. Das wird 2024 nicht mehr in größerem Umfang der Fall sein“, argumentiert der brasilianische Forscher. Ribeiro weist auch darauf hin, dass die positive Handelsbilanz des südamerikanischen Riesen eher auf einen Rückgang der Importe zurückzuführen ist. „Dieses Phänomen steht in direktem Zusammenhang mit dem zyklischen BIP, d. h. mit dem BIP, das mit fiskalischen und monetären Entscheidungen zusammenhängt. Dieser Indikator weist keine besseren Zahlen auf als das Gesamt-BIP“, warnt er. Für den Wirtschaftswissenschaftler ist dies ein klarer Hinweis darauf, dass die brasilianische Wirtschaft nicht so solide ist, wie die Gesamtzahlen des allgemeinen BIP vermuten lassen. Die brasilianische Exekutive und die Regionalregierungen werden sich mit den schwerwiegenden Folgen des El-Niño-Phänomens auseinandersetzen müssen, das 2023 zu Überschwemmungen in den südlichen Bundesstaaten Paraná und Rio Grande de Sul sowie zu Dürren in den Regionen Nord und Zentral-West führte. Infolgedessen hat das brasilianische Institut für Geographie und Statistik (IBGE) vorausgesagt, dass die landwirtschaftliche Produktion in diesem Jahr um 2,8 % zurückgehen wird.

Dies steht in krassem Gegensatz zu dem Wachstum von 19,8 %, das der Sektor im Jahr 2023 erreichen wird. Wie Viani räumt auch Ribeiro ein, dass Brasilien mit seinem Anstieg der landwirtschaftlichen Produktion seine Konkurrenten überflügelt hat, aber Naturkatastrophen sind unschlagbar. „Die Verteilung des brasilianischen Landes ist normalerweise eine Erfolgsgeschichte, aber wir können uns zyklischen Problemen wie dem Klimawandel nicht entziehen“, sagt er. Schließlich wird die politische Polarisierung als möglicher Anker für Brasiliens Fortschritt gesehen. Obwohl es der Regierung Lula gelungen ist, die Proteste der Konservativen gegen ihn einzudämmen, und Jair Bolsonaro selbst bis 2030 nicht mehr für ein öffentliches Amt kandidieren darf, stagniert die Zustimmungsrate des linken Präsidenten bei 40 %. Viani ist jedoch der Ansicht, dass die politischen Spannungen den Investitionsfluss nur dann beeinträchtigen könnten, wenn es erneut zu gewalttätigen und massiven Demonstrationen wie im Januar letzten Jahres kommt. „Aber abgesehen von der politischen Uneinigkeit, die Brasilien gerade durchmacht, sehe ich die größte Gefahr für das Land in der aktuellen Gesetzgebung, die sehr bürokratisch ist und die Produktion behindert“, erklärt der chilenische Wirtschaftswissenschaftler.