Brasilien: Gesetz zur Schaffung eines Kohlenstoffmarktes

Während sich Brasilien auf die UN-Klimakonferenz COP30 im Jahr 2025 in der Stadt Belém vorbereitet, ist das südamerikanische Land der Einrichtung eines der ersten großen Systeme für den Handel mit Kohlenstoffemissionen in den Entwicklungsländern näher gekommen. Mit der weltweit größten Fläche an Regenwald spielt Brasilien eine entscheidende Rolle bei der Bereitstellung eines natürlichen Puffers gegen steigende Temperaturen. Analysten hoffen, dass die Schaffung eines Preismechanismus für Kohlenstoffemissionen die einheimische Schwerindustrie von der Umweltverschmutzung abhalten und gleichzeitig Milliarden an nationalem und internationalem Kapital für naturbasierte Projekte zur Erhaltung und Wiederherstellung der Wälder bereitstellen wird. Das Nachbarland von Französisch-Guayana, Suriname, Guyana, Venezuela, Kolumbien, Peru, Bolivien, Paraguay, Argentinien und Uruguay ist der der siebtgrößte Staat der Erde und sechstgrößte Treibhausgasemittent der Welt. Die Föderative Republik hat sich verpflichtet, ihre Emissionen bis 2030 um 53 % unter das Niveau von 2005 zu senken und im Rahmen des Pariser Abkommens bis 2050 Kohlenstoffneutralität zu erreichen. Ob dieses Ziel erreicht werden kann, hängt weitgehend von der Reduzierung der Emissionen aus der Entwaldung und der Landwirtschaft ab, die zusammen fast 75 % der Gesamtemissionen ausmachen.

Der unmittelbarste Erfolg von Präsident Luiz Inácio Lula da Silva seit seiner Rückkehr an die Macht im Jahr 2023 war die Halbierung der Abholzung des Amazonas-Regenwaldes, wodurch der Stand auf ein Fünfjahrestief gesenkt wurde. Unter seinem Vorgänger Jair Bolsonaro war die Abholzung in die Höhe geschnellt, was zu strengen Beurteilungen durch Klimaschützer führte. Um die Ziele zu erreichen, muss Brasilien nicht nur die Abholzung eindämmen, sondern auch die Emissionen aus der Landwirtschaft, der Energiewirtschaft und der Schwerindustrie wie Stahl und Zement. Die Bundesregierung hofft, das Gesetz zur Schaffung eines Kohlenstoffmarktes noch vor der COP30 verabschieden zu können. Nach jahrelanger Erwartung ist die verbindliche Rechtsnorm Gegenstand eines Tauziehens zwischen beiden Häusern des Kongresses geworden. Kritiker sagen, dass das Ziel, die brasilianische Wirtschaft zu echten Emissionsreduzierungen zu bewegen, durch den Vorschlag, die Landwirtschaft vollständig von den Vorschriften auszuschließen, noch ernsthaft untergraben werden könnte.

Großes Potenzial, große Lücken

Das brasilianische System für den Handel mit Treibhausgasemissionen, das derzeit diskutiert wird, ist dem Kohlenstoffpreismechanismus der Europäischen Union nachempfunden. Dieses 2005 eingeführte System war ein großer Erfolg und hat dazu beigetragen, dass die Emissionen der betroffenen Sektoren in der EU um etwa 40 % gesunken sind. In Lateinamerika gibt es bisher nur in Mexiko ein größeres Emissionshandelssystem (ETS), das mit dem in Europa vergleichbar ist. In anderen Ländern wie Indien, der Türkei und Indonesien sind alle auf dem Weg zu einem Kohlenstoffpreissystem. Inzwischen hat China das weltweit größte Emissionshandelssystem. Im Rahmen eines ETS, das oft als „Cap-and-Trade“-Programm bezeichnet wird, legt die Regierung eine Gesamtobergrenze für zulässige Emissionen fest, verteilt Zertifikate an Unternehmen und überlässt es dann dem Markt, die Preise zu bestimmen, da die Unternehmen auf der Grundlage ihrer eigenen Emissionen Zertifikate kaufen und verkaufen. Auf diese Weise hofft man, dass die Unternehmen ihre eigenen Emissionen reduzieren und Mittel für Projekte zur Emissionsreduzierung, auch in der Forstwirtschaft, bereitstellen.

Auftrieb erhält die brasilianische Initiative auch durch das erwartete Wachstum des internationalen Marktes für Emissionsgutschriften, sowohl im Rahmen regulierter Systeme (auch bekannt als Pflicht- oder Compliance-Märkte) als auch freiwilliger Programme. Angesichts des Potenzials des Landes, naturbasierte Lösungen anzubieten, die kohlenstoffnegativ sein können, wird erwartet, dass ein rigoroser Kohlenstoffmarkt in Brasilien Milliarden von Dollar von internationalen Unternehmen und anderen Akteuren auf der ganzen Welt erhalten könnte, die ihren Kohlenstoff-Fußabdruck durch einen Beitrag zur Erhaltung der Wälder ausgleichen wollen. Das Beratungsunternehmen McKinsey schätzt, dass Brasilien bis zum Jahr 2030 allein durch den freiwilligen Markt 15 Milliarden US-Dollar ein nehmen könnte. Die brasilianische Internationale Handelskammer ist sogar noch ehrgeiziger und geht davon aus, dass im gleichen Zeitraum Einnahmen in Höhe von 120 Milliarden US-Dollar sowohl aus dem regulierten als auch dem freiwilligen Markt möglich sind.

Während die wirtschaftlichen Vorteile auf der Hand liegen, bleibt noch viel zu tun, um sicherzustellen, dass der Kohlenstoffmarkt transparent und streng ist und echte positive Maßnahmen gewährleistet. Während der Gesetzesentwurf die beiden Kammern des brasilianischen Kongresses durchläuft, hat sich ein Punkt als besonders strittig erwiesen: der vollständige Ausschluss des Agrarsektors von jeglicher zukünftiger Beteiligung an dem Programm, trotz seines bedeutenden Fußabdrucks. Die brasilianische Rindfleischproduktion ist ein bemerkenswertes Versäumnis, da Studien zufolge die Abholzung der Wälder und die Emissionen aus der Viehzucht der siebtgrößte Verursacher von Treibhausgasen auf dem Planeten wären, wenn man sie in eine Reihe mit anderen Ländern stellen würde. Das Problem ist komplex. In Europa werden die Erzeuger im ländlichen Raum nicht in den Kohlenstoffmarkt der Union einbezogen. Dies liegt zum Teil daran, dass es schwierig ist, die Emissionen von landwirtschaftlichen Betrieben zu erfassen, aber nach Ansicht von Fachleuten rechtfertigt dies nicht die Ausnahme der brasilianischen Landwirtschaftsbetriebe von dem Gesetzentwurf.

„Der Ausschluss der Landwirtschaft ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht gerechtfertigt, so wie auch kein anderer Sektor ausgeschlossen werden sollte“, sagt Caroline Dihl Prolo, eine auf Kohlenstoffmärkte spezialisierte Umweltanwältin in Brasilien. „Das Gesetz sollte alle Sektoren umfassen, so dass die Regulierung später festlegen kann, welche Sektoren zunächst angesprochen werden. Der Ausschluss der Landwirtschaft aus dem Gesetz zum jetzigen Zeitpunkt war jedoch das Ergebnis eines starken politischen Drucks seitens der Agrarindustrie.

Bedenken hinsichtlich Glaubwürdigkeit und Landraub

Die Regierung beabsichtigt, das vorgeschlagene Emissionshandelssystem auf Unternehmen auszudehnen, die jährlich mehr als 10.000 Tonnen Kohlendioxidäquivalent ausstoßen, und zwar in den wichtigsten Verschmutzungssektoren wie Stahl, Zement, Chemikalien und Aluminium. Unternehmen, deren Emissionen über dem Schwellenwert liegen, müssten nachweisen, dass sie über die erforderlichen Quoten verfügen, und diese gegebenenfalls von anderen Unternehmen oder Kohlenstoffprojekten kaufen. Das vorgeschlagene brasilianische Gesetz enthält eine Neuerung, die derzeit im europäischen EHS nicht vorgesehen ist. Unternehmen können nicht nur Gutschriften aus öffentlichen Versteigerungen im Rahmen des von der Bundesregierung betriebenen regulierten Marktes erwerben, sondern auch freiwillige Gutschriften aus bestimmten Projekten, die nachweislich Kohlenstoff auf natürlichem Wege binden. Diese Interoperabilität bedeutet, dass Guthaben aus dem freiwilligen Markt auf den regulierten Markt übergehen könnten. Was nicht passieren darf, ist, dass die irgendwo im Land erzeugten Gutschriften überall bekannt und nutzbar sind. Brasilien würde als die Kohlenstoffwäscherei der Welt bekannt werden.

Nach Ansicht von Experten ist eine sorgfältige Regulierung erforderlich, um sicherzustellen, dass die freiwilligen Gutschriften tatsächlich zur Verringerung der Entwaldung beitragen, da viele von ihnen nachweislich nur geringe Auswirkungen in der Praxis haben. Der Gesetzentwurf wird noch immer im Senat diskutiert und wurde nicht, wie von der Regierung erhofft, im ersten Halbjahr 2024 verabschiedet. Angesichts der Spannungen zwischen den beiden Häusern des Kongresses in der Frage, wer das letzte Wort über die Einzelheiten des Gesetzes hat, wird erwartet, dass es gegen Ende dieses Jahres oder sogar erst 2025 verabschiedet wird. Selbst dann wird die Frage, welche forstwirtschaftlichen Projekte solche Emissionsgutschriften verkaufen können, von der Regierung in Zukunft geregelt werden müssen. Diese Verzögerungen und Fragen haben den Ansturm von Unternehmen nicht verhindert, die langfristige Vereinbarungen mit indigenen Gemeinschaften und anderen Waldbewahrern treffen wollen, um den Regenwald zu Geld zu machen.

Shell investierte im Jahr 2022 insgesamt 40 Millionen US-Dollar in den Erwerb einer Beteiligung an Carbonext, einem brasilianischen Entwickler von Emissionsgutschriften, dem seither vorgeworfen wird, indigene Führer im Amazonasgebiet unter Druck gesetzt zu haben, um Verträge mit leeren Seiten zu unterzeichnen, und Vorauszahlungen für Exklusivrechte an den Emissionsgutschriften ihres Landes angeboten zu haben. Das Unternehmen hat die Vorwürfe bestritten. Andernorts verhaftete die brasilianische Bundespolizei im vergangenen Monat vier Personen wegen eines mutmaßlichen Betrugs zur illegalen Aneignung von 500.000 Hektar Wald, um Kohlenstoffgutschriften im Wert von 32 Millionen US-Dollar zu erhalten. Verra, das größte Register für freiwillige Kohlenstoffgutschriften, hat seitdem drei Projekte ausgesetzt, deren Gutschriften von der brasilianischen Fluggesellschaft GOL, der Lebensmittelliefer-App iFood und der Itaú-Bank gekauft worden waren. Eine andere Untersuchung brachte achtzehn Projekte für Emissionsgutschriften mit einem Unternehmen namens Indigenous Carbon in Verbindung, das Berichten zufolge Verbindungen zu einem amerikanischen Geschäftsmann hat, der von der Staatsanwaltschaft des Bundesstaates Pará beschuldigt wird, sich öffentliches Land angeeignet zu haben.
Fachleute warnen auch davor, dass es bis zur vollständigen Umsetzung des Systems noch ein langer Weg ist.