Uruguay kann Südamerikas Beziehungen zu China vorantreiben

Seit den Umwälzungen in China in den 1970er Jahren, die zum so genannten „Wirtschaftswunder“ führten, durch das Millionen von Chinesen aus der Armut befreit wurden, hat das Land seine Wirtschafts- und Handelsbeziehungen mit allen Regionen der Welt vertieft. Der Mercosur, der südamerikanische Handelsblock, der sich aus Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay zusammensetzt, bildet da keine Ausnahme: Seit seiner Gründung im Jahr 1991 folgt er solchen Trends, insbesondere aber im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts nach dem Beitritt Chinas zur Welthandelsorganisation. Abgesehen von den strukturellen Veränderungen und Herausforderungen, mit denen Chinas Wirtschaft derzeit konfrontiert ist und die durch die Auswirkungen der Covid-19-Pandemie noch verstärkt werden, spürt das Land die Auswirkungen des laufenden Handelskriegs – eines eher geopolitischen Krieges -, der laut Experten von den Vereinigten Staaten angezettelt wurde. Der Internationale Währungsfonds prognostiziert für die chinesische Wirtschaft im Jahr 2024 ein Wachstum von knapp über 4 %, und die Indikatoren für das erste Quartal in China sind sehr ermutigend.

China erwirtschaftet heute 18 % des globalen BIP und ist mit einem Anteil von nicht weniger als 14 % an allen Exporten der weltweit führende Exporteur, während es 11 % der weltweiten Importe einbringt. Auf das Land entfällt ein ähnlicher Prozentsatz der weltweiten Investitionen. Es ist eine technologische Macht, die in weniger als zwei Jahrzehnten zum Hauptlieferanten von Spitzentechnologie für Dutzende von Ländern weltweit geworden ist, darunter auch für die Mitglieder des Mercosur. Die Beziehungen Chinas zu den lateinamerikanischen Ländern haben mehrere Phasen durchlaufen, wobei sie in den 1990er Jahren, vor allem aber in den 2000er Jahren durch den Handel mit Rohstoffen, der das Wirtschaftswachstum Lateinamerikas insgesamt begünstigt hat, stärker wurden. Im Laufe der Jahre und im Einklang mit den Veränderungen in der Zusammensetzung der chinesischen Produktion begann das Land, eine beträchtliche Anzahl von Produkten auf die lateinamerikanischen Märkte zu schicken, zunächst in Leichtindustrien wie Textilien, später dann auch High-Tech-Güter. Heute ist China der wichtigste oder zweitwichtigste Handelspartner für praktisch alle Länder der Region.

Runder Tisch: Ecuador, China und Freihandelsabkommen in Südamerika

In den letzten Jahren hat China seine Beziehungen zu der Region durch die Unterzeichnung von Freihandelsabkommen mit einigen lateinamerikanischen Ländern wie Chile und Peru (2005 bzw. 2009), Costa Rica (2010) und schließlich Ecuador und Nicaragua (2023) ausgebaut. Gleichzeitig wurde die Agenda über den Handel hinaus erweitert, wobei Investitionen und die Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen wie Politik, Wissenschaft und Technologie, internationale Sicherheit und nachhaltige Entwicklung sowie zunehmende Geschäftspartnerschaften immer wichtiger wurden. Was den Mercosur betrifft, so wird Chinas bilateraler Warenhandel mit dem Block laut Handelsdaten im Jahr 2023 mehr als 210 Mrd. USD betragen. Auch die Bilanz fällt mit einem kollektiven Überschuss von mehr als 50 Mrd. USD weitgehend günstig für die südamerikanischen Länder aus, was hauptsächlich auf die starke Wirtschaftsleistung Brasiliens zurückzuführen ist. Zwischen 2004 und 2023 wuchs der Warenhandel zwischen China und dem Mercosur um 14 % pro Jahr, gegenüber 9 % für China mit der Welt.

Obwohl der Anteil der Mercosur-Mitglieder an den Gesamtexporten und -importen Chinas in die bzw. aus der Welt immer noch gering ist (2,3 % bzw. 5,2 % im Jahr 2023), ist dieser Anteil in den letzten Jahren stetig gestiegen. Auf die südamerikanischen Länder entfällt ein hoher Prozentsatz der Gesamtkäufe Chinas aus der Welt für einige Waren – unter anderem Rindfleisch, Soja, Sojaöl, Mineralien, Mais, Zucker, Leder, Kaffee und Zellstoff. Auch das Potenzial des noch in den Kinderschuhen steckenden Handels mit Dienstleistungen sollte in Betracht gezogen werden.

Eine Chance für einen neuen Dialog

In ihren Beziehungen zu China haben sich die Mercosur-Mitgliedsländer auf bilaterale Strategien konzentriert, allen voran natürlich Brasilien mit seiner Präsenz im BRICS-Block, an der Seite des asiatischen Landes. Sowohl Brasilien als auch Argentinien unterhalten seit langem eine „umfassende strategische Partnerschaft“ mit China, die höchste Kategorie von Außenbeziehungen, die China einzelnen Ländern gewährt, und die auch Uruguay 2023 erreichen wird. Das verbleibende Vollmitglied des Mercosur, Paraguay, ist eines der wenigen Länder der Welt, das diplomatische Beziehungen zu Taiwan unterhält, während Venezuela vom Block suspendiert ist und Bolivien seine internen Prozesse noch nicht abgeschlossen hat, um als Vollmitglied zu gelten.

Auf der Ebene des Blocks hat der 1997 auf Initiative Uruguays ins Leben gerufene Mercosur-China-Dialog bisher sechs Sitzungen abgehalten, die letzte 2018. Dieser Dialog hat weder Dynamik noch Kohärenz in seiner Funktionsweise gezeigt, was auf die unterschiedlichen Ansätze und Interessen der Partner des Blocks in Bezug auf ihre Beziehungen zu China zurückzuführen ist. In diesem Sinne haben die Mitglieder des Mercosur aus politischer und kooperativer Sicht nur das Forum mit China und der Gemeinschaft der lateinamerikanischen und karibischen Staaten (CELAC), einen Raum, den sie mit anderen lateinamerikanischen Ländern außerhalb des Blocks teilen.

Die Verhandlungen über das Freihandelsabkommen zwischen Uruguay und China führen zu Spannungen über die Zukunft des Mercosur

Einmal mehr ist Uruguay, in diesem Fall durch die derzeitige Regierung von Präsident Luis Lacalle Pou, dasjenige Mitglied des Blocks, das die Notwendigkeit eines Freihandelsabkommens zwischen dem Mercosur und China vorschlägt. Bereits unter der Regierung des ehemaligen Präsidenten Tabaré Vázquez (2015-2020) wurde ein Versuch unternommen, aber letztlich konnte kein Konsens zwischen den Partnern im Integrationsprozess erzielt werden. Infolgedessen verteidigte Uruguay seine Strategie der Flexibilisierung des Mercosur mit dem Ziel, ein eigenes bilaterales Freihandelsabkommen mit China zu unterzeichnen, wofür es eine Machbarkeitsstudie durchführte, die 2022 abgeschlossen wurde. Die nicht unumstrittene Position Uruguays wurde von der brasilianischen Regierung von Jair Bolsonaro (2019-2022) teilweise unterstützt, aber von Argentinien und in geringerem Maße von Paraguay stark in Frage gestellt. Der Regierungswechsel in Brasilien mit der Rückkehr von Luiz Inácio Lula da Silva im Jahr 2023 machte diese Möglichkeit angesichts seiner traditionell protektionistischen Neigung noch schwieriger.

Uruguay wird in der zweiten Jahreshälfte 2024 für sechs Monate den Vorsitz des Mercosur übernehmen und sich erneut um die Wiederaufnahme des Dialogs zwischen dem Mercosur und China bemühen, in diesem Fall jedoch mit dem konkreten Ziel, der Unterzeichnung eines Handelsabkommens mit dem asiatischen Land Priorität einzuräumen. Obwohl der neue argentinische Präsident Javier Milei sowohl in seinen ideologischen als auch in seinen politischen Vorstellungen eine klare Anti-China-Position vertritt, eröffnet der Regierungswechsel in Argentinien dem Mercosur die Möglichkeit, erneut über die Notwendigkeit zu diskutieren, auf die wirtschaftliche und handelspolitische Macht Chinas zu reagieren, entweder gemeinsam oder durch die Ermöglichung bilateraler Beziehungen. Dies nicht zu tun, wäre zum jetzigen Zeitpunkt ein strategischer Fehler für den Mercosur und in höchstem Maße unverantwortlich.